Žalobkyně M.R. získala pozemek, který se stal lesním pozemkem v rámci komplexních pozemkových úprav v roce 2010, ačkoliv na něm nerostl žádný trvalý lesní porost a ve skutečnosti stále pouze trvalý travní porost. Podáním správnímu orgánu I. stupně dne 15. 1. 2020 žalobkyně navrhla, aby správní orgán zahájil řízení v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona ve vztahu k předmětnému pozemku a určil, že pozemek není určený k plnění funkce lesa.
Tvrdila, že se pozemek stal lesním pozemkem „jen v důsledku pouhého administrativního úkonu (schválení pozemkových úprav)“ bez ohledu na skutečný stav pozemku (trvalý travní porost) a vytváří tak rozpor evidenčního a skutečného stavu. K tomuto podání doložila vyjádření předchozích vlastníků předmětného pozemku v době pozemkových úprav (svého otce a bratra), v nichž se otec vyjádřil k průběhu pozemkových úprav, při jejichž realizaci sice dal výslovný souhlas s převodem předmětného pozemku na kulturu trvalého lesního porostu, ale považoval je za iracionální řešení. Bratr, jako další vlastník předmětného pozemku, podal v době dokončení pozemkových úprav a jejich zápisu do katastru nemovitostí vyjádření k jejich průběhu a postup zpracovatele návrhu pozemkových úprav hodnotil jako pochybný a neracionální ve vztahu k předmětnému pozemku.
Rozhodnutím ze dne 29. 1. 2020 správní orgán I. stupně stanovil, že předmětný pozemek XA je pozemek určený k plnění funkcí lesa ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona – lesní pozemek. Správní orgán I. stupně upozornil žalobkyni, že předmětný pozemek je evidovaný jako pozemek lesní (PUPFL), a proto je jak vlastník, tak uživatel pozemku povinen dodržovat ustanovení lesního zákona. Správní orgán I. stupně rozhodl, že předmětný pozemek je PUPFL ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona – lesní pozemek je schopen plnit funkce lesa a lze jej využívat pro lesnické hospodaření. Současný stav na pozemku není v rozporu se stavem evidenčním, protože na pozemku platí až do konce roku 2020 prodloužená lhůta pro zalesnění a bezlesí zde je připuštěné do 31. 12. 2020. Žalobkyně tak má stále dostatečný prostor pro realizaci zalesnění, a tím splnění své zákonné povinnosti.
Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný - Krajský úřad Libereckého kraje a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Semily (dále jen „správní orgán I. stupně“). Řízení před správním orgánem I. stupně označil „za vedené na vysoké úrovni, rozhodování i úvahy na jeho podporu za správně a věcně vedené“ a proto napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.
Žalobkyně se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Hradci Králové domáhala přezkoumání napadeného rozhodnutí a jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné a věcně nesprávné.
Dle žalobkyně se žalovaný nezabýval jejími v odvolání uvedenými věcnými a právními argumenty a v rozporu s § 68 ve spojení s § 93 odst. 1 s. ř. se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal. Nezodpověděl zejména a) proč i podle odvolacího orgánu, pokud jde o pozemek p. č. XA, není možno rozhodnout v pochybnostech podle § 3 odst. 3 lesního zákona, ale je možno odejmout ho trvale z plnění funkcí lesa podle § 13 a násl. téhož zákona, b) zda se žalovaný rovněž domnívá, že odborný lesní hospodář svým vyjádřením k předmětu řízení porušil ustanovení § 52 lesního zákona, c) jaký je názor žalovaného na zásadní námitku žalobkyně, že ona, coby vlastník předmětného pozemku, má právo rozhodnout o způsobu využití svého pozemku a že vlastnické právo nelze bez dalšího poměřovat s principem legality veřejné moci.
Zdůraznila, že ona souhlas k pozemkovým úpravám nedala a společně s rodinou provozující zemědělskou výrobu potřebuje každý pozemek využitelný k pastvě či produkci píce. Ke změně druhu pozemku v rámci pozemkových úprav došlo již před více než 10 lety a po celou dobu je předmětný pozemek využíván v souladu s jeho předchozí kulturou jako zemědělský pozemek - trvalý travní porost a má zájem jej takto využívat i nadále, a proto dosud nepodnikla žádné kroky směřující k zalesnění.
Žalovaný- Krajský úřad Libereckého kraje vyjádřil své přesvědčení, že se jedná o PUPFL s tím, že za zásadní důkaz považuje vykonatelnou a pravomocnou soustavu rozhodnutí (rozhodnutí č. 4/09 Pozemkového úřadu Semily, rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Ústředního pozemkového úřadu a rozhodnutí č. 2/10 Pozemkového úřadu Semily čj. PÚ/351/10-202.2/KPÚ7 ze dne 4. 5. 2010). Zdánlivá pochybnost je vyvolána pouze tím, že žalobkyně neplní povinnosti vlastníka lesa, což potvrdil i dopis Ministerstva zemědělství, jímž bylo sděleno, že neshledalo důvody pro přezkum žalovaného rozhodnutí.
Žalovaný se vyjádřil k jednotlivým částem žaloby dle jejího členění, tedy, že pozemek má charakter trvalého travního porostu, protože jej žalobkyně užívá v rozporu se zákonem. Zkonstatoval rozdíl mezi řízením v pochybnostech a řízením o odnětí PUPFL co do účinků rozhodnutí z řízení vycházejících a zhodnotil otázku případného povolení odnětí PUPFL, otázku porušení § 52 zákona o lesích odborným lesním hospodářem a rovněž otázku, že žalobkyně nebyla vlastníkem předmětného pozemku v době pozemkových úprav, a proto nedala se změnou druhu pozemku souhlas, pro posouzení předmětného případu jako irelevantní. Relevantní naopak je pouze věcný a právní stav předmětného pozemku.
Krajský soud
Krajský soud zohlednil zejména to, že rozhodnutí správního orgánu I. a II. stupně tvoří jeden celek a v tomto celku jsou obsaženy odpovědi na všechny (i odvolací) námitky žalobkyně, neshledal důvodnou žalobní námitku, v níž žalovanému vytýká, že se nevyjádřil ke všem jejím odvolacím námitkám a že pouze bez dalšího přejal názor prvostupňového správního orgánu.
Krajský soud zdůraznil úpravu podle lesního zákona § 3 odst. 3, že v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, rozhoduje orgán státní správy lesů. Státní správu lesů vykonávají dle § 47 odst. 1 lesního zákona a) obecní úřady obcí s rozšířenou působností, b) kraje, c) stavební úřady, d) ministerstvo. A dle následujícího § 38 odst. 1 písm. a) jsou to právě obecní úřady obcí s rozšířenou působností, které rozhodují o pochybnostech, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa (§ 3 odst. 3).
Soud přisvědčil správním orgánům, že faktický stav předmětného pozemku (tedy to, že pozemek nebyl v předmětné době rozhodování správních orgánů zalesněn), je pouze výsledkem schválení výjimky z povinnosti vlastníka pozemku pozemek zalesnit v souladu s lesním zákonem. Rovněž žalobkyní ani žalovaným nezpochybněný vznik pozemku, coby pozemku lesního, v pozemkových úpravách, s nimiž tehdejší vlastník pozemku vyslovil souhlas, prokazuje, že formální stav pozemku zde byl nastolen po právu a není žádnou chybou. Skutečnost, že je tento formální stav pozemku v rozporu se stavem faktickým a pozemek je v rozporu s materiální definicí v lesním zákoně bez lesního porostu, byla v době rozhodování správních orgánů pouze rozporem dočasným (až do vypršení platnosti výše uvedené výjimky z povinnosti zalesnit) a v žádném případě takový stav nemůže založit důvod vzniku pochybnosti o druhu pozemku ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o lesích. Okamžikem, kdy uplyne čas stanovený v rozhodnutí o udělení výjimky pro zalesnění předmětného pozemku, se stane faktický stav pozemku protiprávním a jako takovému mu nelze přiznat právní ochranu
Soud uvedl, že stejně tak jako není možné změnit druh pozemku (resp. vyvolat pochybnost o druhu pozemku) neoprávněným vykácením lesního pozemku, není možné změnit druh pozemku ani neoprávněným nezalesněním pozemku, který vznikl se souhlasem vlastníka v rámci komplexních pozemkových úprav jako lesní pozemek.
Krajský soud souhlasil se závěry správních orgánů, že odborný lesní hospodář skutečně není orgánem jakkoliv rozhodujícím v řízení v pochybnostech. Skutečnost, že souhlasí se změnou druhu pozemku, není schopno vyvolat konstitutivní právní účinky a ani řízení v pochybnostech jako takové žádné konstitutivní účinky co do změny druhu pozemku založit nemůže.
Podle soudu není smyslem a účelem zákona o lesích dovolit, aby vlastník lesního pozemku pouze na základě faktického užívání lesního pozemku jinak, než zákon o lesích předvídá a dovolí, docílil vytvoření takových zákonem předvídaných pochybností, které by umožnily vynětí daného pozemku z kategorie lesního pozemku za užití řízení v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona.
Krajský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl ve smyslu ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s., neboť neshledal namítané vady správního řízení, ani namítanou nezákonnost napadeného rozhodnutí.
Právní věta
- Lesní zákon v § 3 odst. 3 upravuje, že v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, rozhoduje orgán státní správy lesů. Určovací pravomoc orgánu ochrany lesa však neslouží k tomu, aby tento správní orgán kdykoliv, ať již na žádost či z moci úřední, vyňal z kategorie pozemků určených k plnění funkce lesa pozemek, který do ní dosud náležel a náležet měl. Takové změny lze dosáhnout pouze rozhodnutím o odnětí pozemků z plnění funkcí lesa ( 15 a násl. lesního zákona). Rozhodnutí „v pochybnostech“ je deklaratorním rozhodnutím, jehož účelem je autoritativní konstatování stavu jaký je a má být, nikoliv měnit dosavadní faktický či právní stav pozemků.
- Pokud je předmětný pozemek evidovaný jako pozemek lesní (PUPFL), je jak vlastník, tak uživatel pozemku povinen dodržovat ustanovení lesního zákona.
V případě, že vlastník nechce užívat pozemek k funkci lesa, musí postupovat v souladu s lesním zákonem, tedy buď žádat o trvalé odnětí pozemku z funkce lesa anebo případně žádat o omezení využívání pozemku pro plnění funkcí lesa v souladu s § 15 a § 16 lesního zákona.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17.12.2021, sp. zn. 30 As 56/2020
Obchodní společnost H - Agrana s.r.o. (žalobkyně), hospodařila v jižních Čechách na lesních pozemcích, které byly postiženy kůrovcovou kalamitou. Česká inspekci životního prostředí se za této situace zaměřila na provádění kontrolní činnosti s cílem předejít úplnému dokončení vývoje lýkožrouta smrkového a lýkožrouta lesklého a jejich rozšíření do okolních lesních porostů. Kontrolní činnost cílila na těžbu, včasnou a účinnou asanaci kůrovcového dříví a jeho vývoz.
Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) zjistila na pozemcích žalobkyně H - Agrana s.r.o. dokončení vývoje nové generace kalamitních škůdců na napadených stromech, opuštění těchto napadených stromů brouky a jejich další rozšíření do okolních lesních porostů ve svém vlastnictví i vlastnictví jiných osob.
Následně došlo k ohrožení dalších stromů kůrovci, kácení těchto napadených stromů, prořeďování lesních porostů, snížení jejich zakmenění, snížení jejich mechanické stability následkem jejich otevření působení bořivých větrů a snížení jejich stability vůči škodlivým abiotickým činitelům.
Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně (ČIŽP) shledal žalobkyni H - Agrana s.r.o. vinnou tím, že v době od října 2017 do května 2018 neprovedla včas a dostatečnou asanaci 9 732 stromů smrku o objemu cca 4 194 m3 kůrovcového dříví napadeného kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým, a to na lesních pozemcích v k. ú. Červený Újezdec, v k. ú. Hosín a v k. ú. Borek u Českých Budějovic, a že v době od července 2018 do srpna 2018 neprovedla včas a dostatečnou asanaci 614 stromů smrku o objemu cca 161 m3 kůrovcového dříví napadeného kalamitnímu škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým na lesních pozemcích v k. ú. Červený Újezdec a v k. ú. Borek u Českých Budějovic.
V rámci kontroly obdržela ČIŽP zprávu Ústavu pro hospodářskou úpravu lesů ze dne 31. 5. 2018, č. j. ÚHÚL/2356/2018/CB, o šetření stavu lesa. Zpráva konstatovala pokročilé poškození lesních porostů lýkožroutem smrkovým, kůrovcem bylo rozvráceno více než 150 ha, přitom v období od 6/2017 – 5/2018 činilo toho poškození 119,8 ha. Ústav byl názoru, že pravděpodobně nejvážnějším problémem byla skutečnost, že asanační těžby probíhaly v nesprávně zvoleném biologickém momentu – těžba již neplnila obranný účinek, vytěžené dřevo lýkožrout opustil před dokončením těžby. Akutní zásah vyžadovala výměra 43,3 ha.
Správní orgán I. stupně využil zjištění Ústavu jako podklad pro vlastní zjišťování rozsahu napadení porostů. Skutečnosti v podkladech od Ústavu na místě ověřovali pracovníci správního orgánu I. stupně za přítomnosti zástupce žalobkyně. Ing. R. ani odborný lesní hospodář Ing. S. se proti způsobu stanovení množství kůrovci opuštěných stromů nijak nevymezili. Žalobkyně nepodala proti kontrolnímu protokolu žádné námitky a ani v přestupkovém řízení nezpochybňovala kontrolní zjištění.
Žalobkyně byla sankcionována za jednání v časových úsecích – říjen 2017 – květen 2018 a červenec a srpen 2018. Správní orgán I. stupně shledal žalobkyni vinnou, že právě v těchto obdobích umožnila na specifikovaných stromech vývoj a dokončení vývoje/výlet kůrovce.
Příkazem ze dne 3. 1. 2018 byla žalobkyně uznána vinnou přestupkem podle § 4 písm. c) zákona o ČIŽP za to, že svým opomenutím v srpnu až září 2017 neprovedla včas zpracování a asanaci 426 m3 smrkové dřevní hmoty napadené kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým nacházejícím se na lesních pozemcích, čímž umožnila šíření těchto kalamitních škůdců do okolních lesních porostů, jak ve svém vlastnictví, tak i ve vlastnictví jiných osob. Za toto jednání byla žalobkyni uložena sankce ve výši 60.000 Kč.
Druhým ohrožujícím jednáním (nedostatečným a nevčasným konáním) vůči životnímu prostředí naplnila skutkovou podstatu podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, a za tento přestupek jí správní orgán I. stupně uložil pokutu ve výši 4 000 000 Kč podle § 5 zákona o ČIŽP.
Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (MŽP) ze dne 27. 5. 2019, č. j. MZP/2019/510/669 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu České Budějovice (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 13. 2. 2019, č. j. ČIŽP/42/2019/120 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a toto rozhodnutí potvrdil. Předmětné lesy jsou podle MŽP lesy zvláštního určení – příměstské a nacházející se v ochranném pásmu vodního zdroje II. stupně – a tak existuje celospolečenský zájem na jejich zachování. Závažnost jednání žalobkyně byla podle žalovaného - (MŽP) vysoká. Předmětem podnikání žalobkyně je zemědělská činnost, je tak opodstatněné na žalobkyni klást zvýšené požadavky a žalobkyně si měla být svých povinností vědoma. S ohledem na výše uvedené žalovaný nepřisvědčil tomu, že by výše pokuty byla likvidační, nepřiměřená, či že by se jednalo o případ exemplárního potrestání.
Žaloba
Proti rozhodnutí MŽP podala obchodní společnost H - Agrana s.r.o. žalobu k Městskému soudu v Praze. Žalobkyně uvedla, že se žalovaný nevypořádal s její odvolací námitkou, ve které žalobkyně tvrdila, že v období od října 2017 do května 2018 a od července 2018 do srpna 2018 vytěžila na předmětných pozemcích cca 40 000 m3 kůrovcového dřeva, vynaložila na to částku 14 mil. Kč, v období let 2016-2018 vytěžila na předmětných pozemcích celkem 90 000 m3 kůrovcového dřeva za náklady více než 37 mil. Kč a vedle mechanické těžby prováděla i chemické postřiky (v letech 2017 a 2018 za nákup vynaložila více než 250 000 Kč) a v letech 2016 a 2017 instalovala i 38 ks otrávených lapáků a v roce 2018 dokonce 65 lapačů, a že v předmětné době bylo obtížné zajistit harvestory a pracovníky, když se v roce 2018 jednalo o nejhorší kůrovcovou kalamitu v historii českých zemí.
I kdyby tato opatření byla shledána za nedostatečná, správní orgány měly podle žalobkyně přihlédnout k tomuto úsilí při posouzení závažnosti přestupku a výše pokuty, což neučinily. Podle žalobkyně není závažnost dána pouze množstvím neasanovaného kůrovcového dřeva, aniž by správní orgány přihlédly k úsilí žalobkyně, která na asanaci vynaložila desítky milionů korun. Správní orgány tak vůbec nezajímala činnost vlastníka lesa, ale pouze zda nastal závadný stav, v takové situaci může být pro některé vlastníky lesa ekonomicky výhodnější podstoupit riziko uložení pokuty, spíše než vynakládat desítky milionů korun na asanaci lesů.
Žalobkyně odmítla, že by bylo vhodné poměřování závažnosti skutku množstvím kůrovcem opuštěného dříví. Žalobkyně totiž postupovala v souladu s rozhodnutím magistrátu, kterým Magistrát města České Budějovic nařídil žalobkyni podle § 32 odst. 2 písm. b) lesního zákona, aby netěžila sterilní souše, což odpovídá názoru, že ty již nepředstavují žádné nebezpečí. Podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona o ČIŽP je sankcionováno vytvoření podmínek pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů, a proto nelze odpovědnost za přestupek založit toliko na tom, že se v lese vyskytují sterilní souše.
Správní orgány měly podle žalobkyně při kontrole zkoumat stromy s aktivní přítomností kůrovce, a nikoliv stromy bez kůrovce; pak by zjistily, že žalobkyně provedla asanaci správně, neboť výskyt stojících souší, a nikoliv stromů s aktivním kůrovcem, svědčí o účinné a dostatečné asanaci. V souladu s rozhodnutím magistrátu žalobkyně prioritně asanovala stromy s aktivním kůrovcem a odložila těžbu souší. Žalobkyně měla za to, že je absurdní a v rozporu s požadavkem rovnosti, aby vlastníci lesů, kteří provádějí asanaci dle názorů odborníků a právních aktů vydávaných státními orgány, byli sankcionováni přísnějšími postihy, než ti, kteří prioritně vytěží sterilní souše.
Žalobkyně také namítala nepřiměřenost výše pokuty vzhledem k tomu, že příkazem z 3. 1. 2018 bylo menší množství neasanovaného dřeva trestáno 60.000 Kč pokuty, což činilo 1.2 % horní sazby - a 10x větší množství neasanovaného dřeva bylo potrestáno částkou 4.000.000 Kč.
Městský soud v Praze
Městský soud konstatoval základní povinnosti vlastníka lesa, které jsou stanoveny v § 32 zákona o lesích. Podle odst. 1 písm. b) tohoto ustanovení je vlastník lesa povinen preventivně bránit vývoji, šíření a přemnožení škodlivých organismů. Podle § 32 odst. 2 tehdy účinného znění zákona o lesích (ke dni rozhodnutí odst. 3) platí, že „při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese (větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí vzniku požárů v období sucha apod.) je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků.“ Podle § 32 odst. 6 zákona o lesích „vlastník lesa je povinen hospodařit v lese tak, aby jeho činností nebyly ohroženy lesy sousedních vlastníků.“
Soud zdůraznil, že s účinností vyhlášky č. 76/2018 Sb., která novelizovala vyhlášku č. 101/1996 od 11. 5. 2018, platí, že „základem ochrany je aktivní vyhledávání stromů aktuálně lýkožroutem napadených, ale lýkožroutem ještě neopuštěných, tzv. kůrovcových stromů, a jejich včasná a účinná asanace. Výskyt kůrovcových stromů je v lesních porostech zjišťován celoročně. Za kůrovcové stromy se nepovažují suché stromy lýkožroutem zcela opuštěné, tzv. kůrovcové souše. Ochrana spočívá rovněž v nasazení odchytových zařízení (feromonových lapačů, lapáků nebo otrávených lapáků - ČSN 48 1000)… Včasnou a účinnou asanací je úkon, kterým se zamezí, aby lýkožrout v kůrovcovém dříví dokončil vývoj nebo toto dříví opustil a napadl další stromy. Včasná a účinná asanace může být provedena mechanicky, například odkorňovacím adaptérem na motorovou pilu, nebo chemicky s využitím insekticidů. Za včasnou a účinnou asanaci se nepovažuje pouhý odvoz kůrovcového dříví.“
Zatímco před účinností změny bylo za účinnou asanaci považováno odstranění stromů, s účinností změny vyhlášky od 11. 5. 2018 se možnost účinné asanace rozšířila nejen na mechanickou, ale i chemickou formu.
Soud uvedl, že z výroku prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že žalobkyně byla sankcionována za jednání, které ve 2 skutcích a) za období říjen 2017 – květen 2018, b) červenec 2018 – srpen 2018 spočívalo v tom, že u množství stromů smrků na označených pozemcích ve svém vlastnictví „neprovedla včas a dostatečnou asanaci stromů smrku (kůrovcového dříví) napadeného kalamitními škůdci lýkožroutem smrkovým a lýkožroutem lesklým, čímž umožnila dokončení vývoje nové generace kalamitních škůdců na napadených stromech, opuštění těchto napadených stromů brouky a jejich další rozšíření do okolních lesních porostů ve svém vlastnictví i vlastnictví jiných osob, následně došlo k ohrožení dalších stromů kůrovci, kácení těchto napadených stromů, kdy vzniknou nové holiny, či dojde k prořeďování lesních porostů, snížení jejich zakmenění, snížení jejich mechanické stability následkem jejich otevření působení bořivých větrů a snížení jejich stability vůči škodlivým abiotickým činitelům jako jsou vítr, mokrý sníh, příp. námraza, teplotní a srážkové extrémy.“ Z uvedeného, podle soudu, tedy vyplývá, že ČIŽP i žalovaný žalobkyni stíhali právě za ohrožení. Podstata tohoto jednání spočívala v umožnění podmínek vývoje a výletu kůrovců a tím i ohrožení životního prostředí, které spočívalo ve vylíčených následcích tohoto jednání žalobkyně.
Městský soud se ztotožnil s úvahou žalovaného, že žalobkyně byla potrestána za to, že svým opomenutím umožnila vývoj a výlet kůrovce. Žalobkyně po delší dobu vytvářela podmínky určitého rozsahu a tím ohrozila životní prostředí lesa. Hlavní příčina následku byla tedy nedostatečná a nikoliv včasná asanace a tím postupné vytváření a navyšování zdrojů pro vývoj a výlet kůrovce; bez vytvoření tohoto zdroje by k tomuto následku nedošlo. Stávajících podmínek si žalobkyně nicméně nepochybně vědoma byla a být vědoma i mohla a musela si obecně být vědoma rovněž toho, že musí co nejrychleji provést asanaci, neboť pro šíření kůrovce v jeho vegetativním období může dojít k daleko závažnějšímu následku. Žalobkyně si, podle soudu, měla být vědoma, že v situaci, v jaké se nacházela, měla jednat pružně, aby zabránila co nejhoršímu následku.
Městský soud je toho názoru, že jednání žalobkyně bylo jeden skutek de iure. Žalobkyně byla za předcházející jednání (období srpen – září 2018) pravomocně odsouzena dne 26. 1. 2018. První dílčí skutek žalobkyně byl dokončen v květnu 2018, druhý v září 2018. Žalobkyně se poté v období po 26. 1. 2018 dopustila dvou dílčích skutků recidivujícího jednání. Aplikace zvýšení trestní sazby podle § 5 zákona o ČIŽP měla splněny tedy zákonné předpoklady spočívající v již pravomocném odsouzení za totožné jednání ve lhůtě 12 měsíců.
Městský soud uvedl, že žalobkyně se přestupku dopustila již za účinnosti PřesZ (účinný od 1. 7. 2017), správní orgány proto ve věci aplikovali instituty již aktuální právní úpravy správního trestání. Městský soud dále konstatoval, že rozhodná právní úprava byla v době rozhodování soudu totožná jako v době potrestání žalobkyně a nedoznala změny. Městský soud proto neshledal žádný důvod, pro který by pozdější právní úprava byla pro žalobkyni příznivější.
Na základě uvedených skutečností městský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.
Právní věta
Jednání spočívající ve vytvoření podmínek pro umožnění vývoje kůrovce a jeho výletu do okolí znamená ohrožení životního prostředí. S účinností od 1. 7. 2017 podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona o ČIŽP platí, že „fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že vytvoří podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů.“ Je zjevné, že se jedná o delikt, kdy je sankcionováno vytvoření samotných podmínek pro působení škodlivých činitelů bez ohledu na to, zda k poškození životního prostředí dojde. I po účinnosti změny skutkové podstaty od 1. 7. 2017 se tedy stále jedná o ohrožovací delikt.
Nález Ústavního soudu k návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
Skupina 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") navrhla Ústavnímu soudu, aby zrušil zákon č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl vedle novely zákona jako celku i jednotlivá novelizovaná ustanovení, která jsou součástí právní úpravy zákona o ochraně přírody a krajiny. Navrhovatel napadl novelu zákona z důvodu rozporu legislativního procesu s ústavním pořádkem. Zejména namítal vady legislativního procesu předcházejícího přijetí novely zákona, neurčitost či vnitřní rozpornost novelizované právní úpravy a její nepřiměřenost k právu obcí a krajů na samosprávu, vlastnit majetek a svobodě pohybu. Navrhovatel současně požádal o přednostní projednání návrhu.
Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud tedy hodnotil věcný soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem.
Proporcionalita napadené právní úpravy
Ústavní soud se v rámci abstraktní kontroly ústavnosti zaměřil na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu použil test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí.
Ústavní soud v rámci přezkumu napadených ustanovení zkoumal soulad právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy.
Navrhovatel zejména napadal vymezení a založení národních parků. Uváděl, že ustanovení § 15 zákona představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označili dvě změny: 1) že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější "značné části"); 2) nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatelé vytýkali neurčitost.
Navrhovatel také napadl neurčitost ustanovení § 22 a § 22a zákona a nepřiměřené omezení práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud proto zkoumal soulad napadené právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na ochranu vlastnictví. Podle Ústavního soudu je možné omezením produkčních funkcí lesa na území národního parku dosáhnout zejména zachování biologické a geologické rozmanitosti, nerušeného výskytu populací druhů v přirozeném prostředí, udržení či dosažení v národním parku přirozeného klimatu aj. Napadená právní úprava proto splňuje podmínku vhodnosti v rámci prvního kroku testu proporcionality.
Část námitek mířila proti nepřiměřenosti § 15 a § 15a - 15d zákona, které se týkají omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků, které mají právo na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. Stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
Ve druhém kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumal, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo šetrnější vůči omezenému právu na samosprávu. Šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Jestliže by je naplňovalo jen částečně, pak je nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná.
Navrhovatel nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy v rámci druhého kroku testu proporcionality. Ústavní soud proto jen ve stručnosti konstatoval, že zákonodárcem zvolená regulace je způsobilá ochránit přirozený vývoj lesů na území národních parků při šetrném omezení jejich vlastníků. Jiné řešení, než restriktivně omezit těžbu dřeva v lesích na území národních parků, by nebylo dostatečně efektivní ve vztahu k ochraně přirozenosti národních parků.
V rámci třetího kroku Ústavní soud poměřoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu Preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu, právem na ochranu vlastnictví a svobodou pohybu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 Listiny.
Zákonný rámec národních parků byl podle Ústavního soudu nastaven přiměřeně, s respektem k vlastnictví, samosprávě a svobodě pohybu - za účelem nezbytné ochrany přírodního bohatství jakožto hodnoty chráněné v ústavní rovině. Je možné, že v budoucnu zvítězí jiný názorový trend a bude prosazena zákonná úprava nastavující pravidla chování v národních parcích liberálněji (volněji). Není však úkolem Ústavního soudu nyní nahrazovat činnost zákonodárce a nutit jej do liberálnější úpravy.
Napadená právní úprava akcentuje mimoprodukční funkci lesů na území národních parků tím, že omezuje jejich vlastníky, jak mohou s lesy nakládat. Podle Ústavního soudu představuje uvedená regulace mírné omezení. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení vlastnického práva nezbytná. Nejde však o omezení, které by svou měrou odpovídalo např. vyvlastnění nebo zřízení věcného práva, je pouze dán zákonný rámec, jak se mají vlastníci vůči svým lesům chovat. Omezení koresponduje s čl. 11 odst. 3 Listiny, podle kterého vlastnictví zavazuje a jeho výkon nesmí nad míru stanovenou zákonem poškozovat mj. přírodu a životní prostředí.
Ustanovení § 22 a § 22a zákona vymezují lesy v národních parcích a nakládání s nimi. Je zdůrazněna mimoprodukční funkce lesů na území národního parku, čímž lze dosáhnout zachování určitého biotopu, ochrany půdy a vod nebo žádoucí změny narušeného ekosystému. Těžbou dřeva v lesích národních parků za účelem zisku by mohlo být dosaženo pravého opaku, než je ochrana přírody ve vztahu k národním parkům. Hospodaření s lesy má směřovat k zachování či podpoře jejich přirozené ekologické funkce a biologické rozmanitosti, což odpovídá i požadavku § 8 odst. 2 lesního zákona. Novelou zákona bylo odstraněno určité pnutí mezi právní úpravou v zákoně o ochraně přírody a krajiny a lesním zákoně a byl vymezen vztah těchto dvou zákonů.
Napadená právní úprava tedy reguluje činnosti v lesích na území národních parků, čímž omezuje jejich vlastníky. Podobně jako u omezení práva na samosprávu je nutné akcentovat důležitost životního prostředí, jehož poškození v důsledku lidské činnosti může být dlouhodobé, ne-li nezvratné. Proto je legitimní požadavek prevence poškozování přírody a zdůraznění faktu, že lesy v národních parcích nemají sloužit primárně k masové těžbě dřeva. Oproti předchozí právní úpravě byla napadenou právní úpravou odstraněna byrokratická zátěž - obstarání souhlasu správy národního parku k zásahu proti škodlivým činitelům a opatření při mimořádných okolnostech v lese. Tyto činnosti je nyní možné činit bez souhlasu, nebude-li tím porušeno jiné ustanovení zákona, zejména základní a bližší ochranné podmínky. Ústavní soud zdůraznil, že regulované omezení a zákazy nejsou koncipovány absolutně, nýbrž je možné z nich udělit výjimku.
Ústavní soud shrnul, že napadená právní úprava splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená. Současně je i dostatečně určitá, neboť má zřejmý normativní obsah, který lze interpretovat ústavně konformním způsobem.
Ústavní soud uzavřel, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Závisí výlučně na zákonodárci a exekutivě, jaké národní parky založí, jaká pravidla v nich upraví, a proto nelze, s nadsázkou řečeno, po Ústavním soudu žádat zodpovězení otázky: "zda mají pravdu ekologičtí aktivisté nebo starostové, zda je dobré stavět v národním parku hotely, těžit dřevo nebo nechat bujet vegetaci bez jakéhokoliv zásahu". Zákon stanoví obecný rámec, který bude prováděn vyhláškami ministerstva, opatřeními obecné povahy či správními rozhodnutími. Exekutiva má možnost operativně určovat pravidla podle nastalé situace a je na ní, aby pružně reagovala (například v době současné kůrovcové kalamity); v případě zásahu do veřejných subjektivních práv a veřejných zájmů poskytuje právní řád dostatečné nástroje jejich ochrany.
Legislativní proces přijetí napadené novely zákona byl proveden v ústavních mezích, napadená ustanovení, mající zjevný normativní obsah a vzájemnou provázanost, představují potřebnou a přiměřenou právní úpravu.
Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh není důvodný, proto jej podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Právní věta:
„Existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je otázka politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Napadená zákonná úprava národních parků je přiměřená a vhodně vyvažuje střet práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, svobody pohybu podle čl. 14 Listiny a práva na samosprávu dle čl. 101 Ústavy na straně jedné a práva na příznivé životní prostředí, rovněž zakotveného na ústavní úrovni článkem 35 Listiny, doprovázeného pozitivním závazkem státu dbát o ochranu přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy.“
(Podle rozhodnutí Ústavního soudu Pl.ÚS 18/17 ze dne 25. září 2018)
Nález Ústavního soudu ze dne 25.09.2019, sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ze dne 25. 9. 2018
V projednávané věci byl veden spor o územní plán, který předpokládal vykácení části hospodářského lesa a změnu funkčního využití pozemků dosud určených k plnění funkcí lesa na zastavitelné plochy pro bydlení. Zastupitelstvo města Vracov - odpůrce vydalo dne 2. 6. 2020 opatření obecné povahy č. 1/2020 - Územní plán Vracov (dále též „opatření obecné povahy“ nebo „územní plán“). V rámci územního plánu byla na pozemcích, na kterých se nachází hospodářský les, vymezena plocha přestavby P2 se způsobem využití bydlení v rodinných domech a na ni navazující plocha P21 se způsobem využití zeleň soukromá ZS (s definovaným využitím jako zahrady pro navrhovanou zástavbu a zachování části remízu.
S uvedeným záměrem nesouhlasil navrhovatel - LESOBOR, spolek, který je environmentálním spolkem, jehož účelem je mj. trvalé úsilí o zachování borových lesů a veřejné zeleně v původním rozsahu na území města Vracova. Navrhovatel - LESOBOR, spolek proto podal ke Krajskému soudu v Brně v návrh na zrušení předmětného územního plánu v části týkající se plochy přestavby P2 a na ni navazující plochy soukromé zeleně P21.
Krajský soud
Krajský soud návrhu vyhověl a rozsudkem územní plán v požadované části zrušil. Soud předně uvedl, že navrhovatel osvědčil svoji aktivní legitimaci k podání daného návrhu. Podle § 101a odst. 1 věta prvá s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech daným opatřením obecné povahy zkrácen. Za takové zkrácení se přitom obecně považuje také dotčení práva členů spolku na příznivé životní prostředí. Právě takové dotčení navrhovatel tvrdil. Na tom nic nemění názor odpůrce, že navrhovatel nechrání veřejné, nýbrž soukromé zájmy. K odmítnutí návrhu nemůže vést ani skutečnost, že navrhovatel byl aktivní v procesu přijímání předmětného územního plánu (podal proti návrhu územního plánu námitku).
Krajský soud v rozsudku výslovně uvedl, že obce při schvalování územního plánu obecně disponují širokou mírou uvážení. Taktéž zdůraznil, že úkolem soudu při přezkumu územního plánu je pouze posoudit, zda řešení zvolené obcí nevybočuje z mantinelů daných zákonnými pravidly či ústavními právy dotčených subjektů, a nikoliv to, zda je určité uspořádání území vhodnější, účelnější a podobně. Uvedenými zásadami se pak krajský soud i řídil. Nezabýval se tím, zda by na dané ploše bylo dle jeho názoru vhodnější vymezit tu či jinou plochu, ale tím, zda stěžovatel při vymezení dané plochy postupoval v souladu se zákonem a v souladu se zásadou proporcionality.
K věcnému posouzení návrhu pak krajský soud uvedl, že vzhledem k existenci veřejného zájmu na zachování lesních porostů, je změna funkčního využití pozemků dosud určených k plnění funkcí lesa na zastavitelné plochy možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný veřejný (tj. i významný obecný) zájem. Za takový zájem však nelze považovat odpůrcem akcentovaný zájem na hospodárném uspořádání území a na vytvoření zastavitelné plochy v návaznosti na doplnění stávající zástavby a využití existující infrastruktury.
V posuzované věci veřejným zájmem převažujícím nad zájmem na zachování lesa není ani zájem na uspokojování bytových potřeb občanů odpůrce. Taková potřeba nebyla jednak v odůvodnění územního plánu uvedena, a jednak tato potřeba bude uspokojena i při vynětí plochy P2 ze zastavitelných ploch (dle textové části územního plánu je očekávána potřeba stanovit nové plochy pro 200 bytů; územní plán vymezil nové plochy bydlení pro 227 až 242 bytů; na ploše P2 má být přitom umístěno pouze 9 bytů). Nad zájmem na zachování lesa přitom dle krajského soudu nemůže převážit ani soukromý zájem vlastníků pozemků nacházejících se v ploše P2. Rozhodné není ani to, že se jedná o hospodářský les na hranici mýtního věku. Případné vymýcení lesa totiž zakládá povinnost jej obnovit. Soud akcentoval i fakt, že odpůrce plochu P2 do územního plánu zařadil, i přes to, že odbor životního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ve svém stanovisku ze dne 29. 11. 2018, č. j. JMK 155331/2018, stanovil požadavek na vyloučení dané plochy z důvodu negativního dopadu na krajinný ráz a na les jako environmentálně cenný prvek. Na základě uvedeného soud uzavřel, že 1) napadená část územního plánu je v rozporu se zákonem, neboť deklarovaný účel změny využití plochy P2 nepřeváží nad veřejným zájmem na zachování lesa a sledovaný cíl bylo lze dosáhnout i alternativně a že 2) napadená část územního plánu je v rozporu s požadavkem proporcionality, neboť deklarované i skutečné důvody pro změnu využití plochy P2 jsou s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu ve zjevném nepoměru k veřejnému zájmu na zachování lesa. Soud proto zrušil územní plán v části vymezující plochu P2 a dále v části vymezující navazující plochu P21, neboť regulace této plochy byla přímo navázána na regulaci plochy P2 (mělo se jednat o „pozemky zeleně zahrad rodinných domů“).
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud (NSS) se s krajským soudem ztotožnil s věcným posouzením důvodnosti návrhu. Dle jeho názoru bylo namístě zrušit územní plán v části týkající se plochy P2 (a na ni navazující plochy P21).
Krajský soud podle NSS zcela správně na základě znění zákona č. 289/1995 Sb., o lesích dovodil, že je dán veřejný zájem na zachování a obnově lesů a na tom, aby byly lesní pozemky trvale využívány k plnění funkcí lesa. Návazně pak krajský soud správně uzavřel, že vzhledem k tomuto veřejnému zájmu je možné změnit funkční využití pozemků doposud plnících funkce lesa na zastavitelné pozemky pouze, pokud na tomto novém způsobu využití pozemků převáží jiný veřejný zájem a pokud naplnění tohoto veřejného zájmu nelze dosáhnout jiným způsobem při současném zachování lesa.
Tvrzení stěžovatele, že požadavek na hospodárnost využití území je uveden v Politice územního rozvoje a v Zásadách územního rozvoje Jihomoravského kraje, neznamená, že by se mělo automaticky jednat o zájem převažující vždy nad zájmem na zachování lesních porostů. Naopak, skutečnost, že daný zájem je obsažen v nadřazené územně plánovací dokumentaci, svědčí o tom, že se jedná o obecnější požadavek územního plánování.
Na správnosti závěrů krajského soudu pak nic nemění ani skutečnost, že poblíž plochy P2 se má nacházet jiný kompaktní lesní porost. Existence lesa, nacházejícího se ve stejné lokalitě, nemůže sama o sobě představovat zákonný podklad pro změnu funkčního využití umožňující odstranění jiného lesního porostu. Oprávněnost změny funkčního využití pak sama o sobě nemůže založit ani skutečnost, že v nové ploše P2 byla určena maximální zastavěnost na 35 %. Zásadní je, že územní plán změnil funkční využití dané plochy, čímž návazně umožnil odstranění lesního porostu a zasažení veřejného zájmu na zachování tohoto porostu.
Nejvyšší správní soud uvedl, že postup krajského soudu odpovídá algoritmu přezkumu územních plánů. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Krajský soud tedy nepřekročil mantinely soudního přezkumu územních plánů a ani nezasáhl do práva stěžovatele na samosprávné uspořádání si vlastních vztahů (na tom nic nemění ani skutečnost, že pro schválení územního plánu hlasovali všichni zastupitelé stěžovatele).
Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek krajského soudu i co se týče námitek stěžovatele týkajících se krajinného rázu. V rozsudku krajský soud připomněl, že les je významným krajinným prvkem přímo ze zákona [viz § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů]. Dodal pak, že předmětný les je významným prvkem krajinného rázu pro dané území i dle mapových podkladů. Uvedenou argumentaci soudu stěžovatel opět konkrétně nezpochybnil.
Nejvyšší správní soud tedy kasační námitky neshledal důvodnými, přisvědčil naopak krajskému soudu, s jehož odůvodněním se plně ztotožnil. Stěžovatelem deklarovaný účel změny využití plochy P2 přitom s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu, podle soudu, nad veřejným zájmem na zachování lesa nepřeváží. Nejvyšší správní soud dodal, že neshledal v rozhodnutí krajského soudu ani žádné další vady, pro které by bylo nutno jeho rozhodnutí zrušit.
Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Ve věci přitom rozhodl na základě oprávnění stanoveného v § 109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
Právní věta
S ohledem na veřejný zájem na zachování, udržování a obnovování lesa je změna využití ploch na pozemcích dosud určených k plnění funkcí lesa na plochy zastavitelné možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný intenzivní veřejný zájem (kam lze řadit i významný obecní zájem).
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 09.02.2022, sp. zn. 7 As 347/2021
Obec Borek zpracovala územní plán, do něhož zahrnula pozemky sousedící s lesem, které byly určeny k zastavění. Stanovila podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití. V ochranném pásmu lesa (50 m od okraje lesa), byl stanoven odstup nově umísťovaných staveb hlavních nejméně 25 m od okraje lesa v nových zastavitelných plochách a nejméně 15 m od okraje lesa v současně zastavěném území. Ostatní drobné doplňkové stavby měly být umístěny bezprostředně za oplocení, které by muselo být minimálně 7 m od okraje lesa, aby byl zabezpečen průjezd lesnické a hasičské techniky.
Navrhovatelka (dále „stěžovatelka“) obchodní společnost CBB PROJEKT s.r.o., nabyla vlastnické právo k jednomu pozemku, který spadal do uvedené oblasti, ale stalo se tak až po uplynutí lhůty, ve které bylo možné uplatňovat námitky k územnímu plánu. Předchozí vlastník pozemku žádné námitky neuplatnil.
Navrhovatelka se proto návrhem u Krajského soudu v Českých Budějovicích domáhala zrušení části opatření obecné povahy – územní plán Borek vydaného dne 12. 6. 2017 usnesením zastupitelstva obce Borek.
Krajský soud
Krajský soud uvedl, že dle předchozího územního plánu byla úprava možného umisťování staveb od hranice lesa obdobná, není nepřiměřená a jedná se o „regulaci obvyklou“. Byla nastavena na základě požadavku odboru životního prostředí Magistrátu města České Budějovice. Nově nastavená kritéria nejsou diskriminační.
Dle krajského soudu se okrajem lesa rozumí místo přechodu mezi kategoriemi les – lesní porosty a les, nebo les – bezlesí. Dikce územního plánu vychází z § 14 odst. 2 a § 2 písm. a) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní zákon). Dle soudu je pojem les třeba chápat jako jednotu lesního porostu a pozemku určeného k plnění funkcí lesa, na kterém se tento porost nachází. Pojem okraj lesa je třeba chápat stejně jako hranice pozemku určeného k plnění funkcí lesa. K námitce ohledně definice okraje lesa soud uvedl, že i z grafické části územního plánu bylo možné zjistit, kde se okraj lesa nachází, protože je v ní vyznačeno zákonné pásmo lesa 50 m od okraje lesa dle zákona o lesích. Krajský soud návrh výrokem I. v celém rozsahu zamítl.
Kasační stížnost
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že její pozemky jsou napadeným opatřením obecné povahy (OOP) dotčeny tak, že jsou fakticky zcela nezastavitelné. Napadené OOP je vnitřně rozporné z důvodu rozporu mezi obsahem výkresové a textové části. Ve výkresové části rovněž není označena regulace, která přesahuje do jiných částí územního plánu. Ochranu lesa zajišťuje lesní zákon. Jeho ochrana by tak neměla být duplicitně stanovena i v územním plánu.
Stěžovatelka nesouhlasila s krajským soudem v tom, že předchozí územní plán měl obdobnou úpravu jako nyní projednávaný. Předchozí územní plán totiž umožňoval stanovení výjimek. Názor krajského soudu ohledně „regulace obvyklé“ je nepřezkoumatelný, jelikož krajský soud neuvedl, jak k němu dospěl.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud aplikoval kompletní algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou. Tento algoritmus soudního přezkumu spočíval v pěti krocích: za 1. v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za 2. v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za 3. v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za 4. v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za 5. v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.
S účinností od 1. 1. 2012 však došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Podle stávající právní úpravy je soud při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), což ve svém důsledku znamená, že soud bude aplikovat všechny kroky algoritmu pouze tehdy, pokud je navrhovatel všechny zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.).
Ve vztahu k pátému kroku algoritmu přezkumu judikatura dospěla k poznatku, že zkoumat proporcionalitu řešení zakotveného v územním plánu může soud pouze v případě, že se k ní již vyjádřil odpůrce v procesu přípravy územního plánu na základě podané námitky či připomínky.
Podle rozsudku NSS ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011-43, totiž „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují. Nepodáním připomínek k otázce přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy (tedy k otázce proporcionality) bez objektivních důvodů se účastníci sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě vypořádány správním orgánem a aby poté o zákonnosti takovéhoto vypořádání rozhodl soud.
Z výše uvedeného plyne, že stěžovatelce je nutno přičítat procesní pasivitu předchozího vlastníka pozemku parc. č. X, který v procesu přijímání napadeného OOP neuplatnil žádné námitky či připomínky.
Krajský soud se tak neměl námitkami stěžovatelky brojícími právě proti proporcionalitě řešení vůbec zabývat. Krajský soud tyto námitky posoudil, čímž se dopustil vady řízení, která však neměla vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Námitky týkající se proporcionality řešení krajský soud věcně posoudil a shledal je nedůvodnými. Správně je však měl krajský soud shledat nedůvodné bez věcného posouzení. Krajský soud tak dospěl ke správnému závěru (nedůvodnost námitek), přestože důvody, které jej k němu vedly, nejsou správné. Řízení vedené před krajským soudem netrpělo žádnou další vadou, ani napadený rozsudek netrpí vadou nepřezkoumatelnosti a jeho výrok je v souladu se zákonem, proto Nejvyšší správní soud nepřistoupil ke zrušení jeho rozsudku a vrácení mu věci k dalšímu řízení.
To, že je pozemek zařazen do zastavitelných ploch, automaticky neznamená, že může být zastavěn libovolným způsobem. Kromě podmínek daných pro danou skupinu ploch mohou být záměry umísťované na pozemky ovlivněny i okolními či jinými plochami a jejich podmínkami. Územní plán nelze vykládat izolovaně pouze pohledem zařazení určitého pozemku do konkrétní plochy. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem, že by bylo potřebné či nutné, aby v grafické části územního plánu byla vyznačena i linie, která by určovala, na jaké pozemky či jejich části se vztahuje i úprava určená pro okolní plochy. Obsah a strukturu grafické části územního plánu určuje příloha č. 7 část I odst. 4 vyhlášky č. 500/2006 Sb.
Pokud obec přijme územně plánovací dokumentaci, která obsahuje jiné prvky regulace, než lze dovodit z vyhlášky č. 500/2006 Sb. a které nejsou v rozporu se stavebním zákonem, pak zpravidla takové jednání nelze hodnotit jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti.
Stěžovatelka dále namítala, že rozsudek krajského soudu je vnitřně rozporný, jelikož krajský soud sice uvedl, že pro definici lesa musí být naplněna jednota lesního porostu a pozemku určeného k plnění funkcí lesa, na kterém se tento porost nachází, ale následně se nezabýval tím, zda na pozemku sousedícím s pozemkem stěžovatelky je naplněna složka lesního porostu. Dle Nejvyššího správního soudu byla nicméně tato úvaha krajského soudu nadbytečná a krajský soud se vůbec otázkou definice lesa nemusel zabývat.
Nedůvodná byla rovněž námitka, dle které ochranu lesa zajišťuje lesní zákon a neměla by tak být duplicitně stanovena i v územním plánu. Podle § 18 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ode dne 1. 1. 2017, je cílem činnosti orgánů územního plánování mj. koordinovat veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizovat ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů (včetně lesního zákona). Podle § 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona je úkolem územního plánování vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území, přičemž toto ustanovení přímo odkazuje na lesní zákon.
Odpůrkyně tedy nepochybila, pokud v rámci vydaného územního plánu zohlednila i ochranu lesa. Nejvyšší správní soud rovněž odkázal na vyjádření odpůrkyně tohoto rozsudku), dle kterého sporná regulace neslouží pouze k ochraně lesa, ale má za cíl i ochránit stavby od poškození např. pádem stromu.
Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Nabytí nemovitosti nemůže automaticky znamenat akceptaci napadeného opatření obecné povahy a nemožnost jej podrobit soudnímu přezkumu. Stěžovatelé, kteří dobrovolně vstoupili do práv a povinností předchozího vlastníka nemohou nabýt více práv, než měl předchozí vlastník. Pokud ten svou procesní pasivitou omezil rozsah možného následného soudního přezkumu opatření obecné povahy, k němuž by byl legitimován z titulu svého vlastnického práva k předmětným nemovitostem, pak převodem vlastnického práva přechází toto omezení i na nabyvatele těchto nemovitostí.“
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.07.2021, sp. zn. 8 As 152/2019
Předmětem projednávané věci byla kontrola plnění povinností vyplývajících z ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících se funkcí lesů jako složky životního prostředí a dále z právních předpisů týkajících se ochrany přírody a krajiny.
Spor byl veden o uložení správního trestu za přestupek vymezený dle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, jež vymezuje objekt přestupku, tj. zákonem chráněný zájem na součinnosti kontrolované osoby při kontrole plnění jejich povinností v daném případě dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) oznámila právnické osobě Veterinární a farmaceutické univerzitě Brno zahájení kontroly (stanovené ke dni 18. 12. 2019), zaměřené na dodržování předpisů na úseku ochrany lesa jako složky životního prostředí a ochrany přírody a krajiny v CHKO Poodří v oboře Poodří Kunín. ČIŽP kontrolou žalobkyně-Veterinární a farmaceutické univerzity Brno sledovala plnění povinností vyplývajících z ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících se funkcí lesů jako složky životního prostředí a z právních předpisů týkajících se ochrany přírody a krajiny v oboře Poodří Kunín, CHKO Poodří.
ČIŽP vyzvala žalobkyni k tomu, aby do 15 dnů od doručení oznámení o kontrole inspekci předložila dokumenty obsahující účetní záznamy (v listinné či elektronické formě) týkající se chovu daňků skvrnitých a muflonů v oboře.
Jednalo se zejména o záznamy o krátkodobém a dlouhodobém majetku dokládající stav, přírůstky, příchovky a úhyny zvěře, účetní záznamy o skutečných nákladech na přikrmování zvěře a účetní záznamy vztahující se k odlovu zvěře, prodeji zvěře/zvěřiny a nákupech, vše od roku 2013 do roku 2019 (včetně).
Předloženy měly být :
- veškeré dokumenty vztahující se ke komunikaci s orgány státní správy myslivosti a vztahující se k chovu zvěře, lovu zvěře anebo stavům zvěře,
- veškeré dokumenty (včetně elektronických) vztahující se přímo či nepřímo ke škodám působeným anebo způsobeným zvěří.
Také byly požadovány údaje o použití hnojiv, statkových hnojiv, pomocných látek anebo upravených kalů na půdních blocích X v k. ú. Kunín, a to vše od roku 2013 do roku 2019 (včetně).
Kontrola u žalobkyně probíhala od 30. 1. 2019. Součástí kontroly bylo od samého počátku i porovnávání evidenčních a faktických údajů o stavu zvěře v oboře. Za tímto účelem mj. skupina 28 inspektorů provedla v terénu dne 25. 3. 2019 od 8:00 do 13:00 sčítání kusů spárkaté zvěře. Stejně tak byly vypracovány posudky o stavu zvěře (posudek Výzkumného ústavu lesního hospodářství a myslivosti a posudek o biotopu (září 2019, znalkyně RNDr. K.). ČIŽP i poté pokračovala v kontrole, protože z dosavadních podkladů vyplývaly nesrovnalosti.
Česká inspekce životního prostředí vydala dne 7. 9. 2020 rozhodnutí (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým uložila žalobkyni pokutu ve výši 100.000 Kč za přestupek, kterého se dopustila tím, že ve stanoveném termínu nepředložila požadované dokumenty specifikované v „Oznámení o kontrole“. V této souvislosti inspekce v prvostupňovém rozhodnutí poukázala na to, že na kontrole dokladů specifikovaných v oznámení o pokračování kontroly existuje veřejný zájem, neboť tyto doklady mohou přispět k vyvození kontrolních závěrů, zda došlo k ohrožení životního prostředí v lesích a poškození přírody a krajiny, příp. který subjekt je za ně odpovědný.
Žalovaný - Ministerstvo životního prostředí (MŽP) svým rozhodnutím ze dne 6. 1. 2021 snížil výši pokuty na 70.000 Kč, ve zbývající části prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný shledal, že to, že žalobkyně předložila část požadovaných dokumentů, nemůže mít na odpovědnost žalobkyně za daný přestupek vliv, neboť neposkytla požadovanou součinnost a znemožnila kontrolnímu orgánu zjistit úplný stav věci. Mělo to však vliv na závažnost protiprávního jednání a bylo k tomu přihlédnuto při určení výměry a druhu trestu.
Podle žalovaného ČIŽP tedy shledala, že nebylo dodrženo ustanovení kontrolního řádu, přičemž byl současně ohrožen veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny, konkrétně zájem na výkonu pravomocí inspekce jako orgánu ochrany přírody (viz § 80 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) za účelem zjištění případného poškozování přírody a krajiny a zastavení takové činnosti.
Žaloba
S rozhodnutím MŽP žalobkyně nesouhlasila a podala proti jeho rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze. Žalobkyně namítala, že v jejím jednání nebyla naplněna materiální stránka přestupku. Poukázala na to, že považovala za vhodné provést kontrolu na místě rovněž z toho důvodu, že výzva byla neurčitá, účetnictví bylo vedeno převážně elektronicky (v účetním softwaru) a bylo vhodné, aby na místě došlo k dovysvětlení konkrétního rozsahu a zejména formy požadovaných dat z účetnictví. V daném případě tedy nijak nebyl ohrožen přestupkem chráněný veřejný zájem na zajištění dosažení účelu kontroly (objektivní stránka daného přestupku),
Dále žalobkyně namítala, že inspekce i žalovaný ve svých rozhodnutích nesprávně uvedl, že v daném případě byl ohrožen rovněž veřejný zájem na ochraně životního prostředí. Rozhodnutí je podle žalobkyně nepřezkoumatelné, neboť z výroku není zřejmé, které konkrétní dokumenty žalobkyně při kontrole nepředložila. Žalobkyně tvrdila, že požadované dokumenty předložila.
Městský soud v Praze
Podle názoru městského soudu žalobkyně svým protiprávním jednáním ohrozila kontrolu plnění povinností (včetně např. možných následných opatření k nápravě) na úseku ochrany životního prostředí, tj. ohrozila zájem na ochraně životního prostředí. Jednalo se tedy zjevně o závažnější jednání, než které by bylo, pokud by žalobkyně „pouze“ v rámci kontroly nepředložila požadované podklady, a to by nemělo žádný další význam a účinek.
Městský soud se ztotožnil se žalovaným, že ve spise není obsažen žádný úkon, jímž by žalobkyně inspekci před 18. 12. 2019 sdělila, že v této lhůtě není kapacitně schopna výzvu k předložení podkladů ke kontrole splnit. Takovou reakci navíc žalobkyně podle názoru městského soudu opomněla učinit zcela vědomě. Ze záznamu o kontrolních úkonech ze dne 18. 12. 2019 totiž vyplývá, že inspekce od žalobkyně nezískala potřebné podklady.
Až po dalším poučení ze strany inspekce o povinnostech kontrolované osoby dle § 10 odst. 2 kontrolního řádu zástupce žalobkyně uvedl, že jde o velký objem dat a nemá kompetenci k uvolnění účetních dokladů a dále obecně uvedl, že se jedná se o informace v obchodním styku a některé podléhají ochraně osobních údajů.
Podklady o faktickém stavu zvěře, jež doložila žalobkyně, tak podle názoru městského soudu ani ze své podstaty nemohly dostát požadavku na předložení účetních záznamů, které žalobkyně dle záznamu o kontrolním úkonu doložila dne 18. 12. 2019 jen částečně (v části nákladů na přikrmování zvěře).
Požadavek inspekce na předložení dalších podkladů podle názoru městského soudu byl adekvátní předmětu kontroly. Žalobkyně ani nenamítala, že by tento požadavek na předložení podkladů byl neadekvátní a šikanozní. Jednání žalobkyně ohrozilo řádné vedení kontroly a bylo tedy společensky škodlivé.
Výzva k předložení dokladů byla podle názoru městského soudu dostatečně určitá, bylo zjevné, co je po žalobkyni žádáno a byla stanovena lhůta, kdy ke splnění mělo dojít s tím, že tak mělo dojít v rámci kontrolního úkonu inspekce na místě. Pokud žalobkyně nestíhala splnit tuto povinnost, bylo v její dispozici, aby požádala o prodloužení lhůty, resp. o odložení tohoto úkonu. Nic takového žalobkyně neučinila tak, aby nedošlo ke zmaření kontrolního úkonu dne 18. 12. 2019,
Celkově má tedy městský soud za to, že žalobkyně neposkytla v rozporu s § 10 odst. 2 kontrolního řádu požadovanou součinnost, spáchala tedy přestupek podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu. Městský soud proto shledal, že výsledná pokuta 70.000 Kč je přiměřená. Nepřikročil proto ke snížení ani k upuštění od uložené pokuty.
Městský soud se neztotožnil se žádnou žalobní námitkou. Napadené rozhodnutí ani rozhodnutí inspekce netrpí namítanými vadami, městský soud nepřisvědčil ani věcným výtkám. Uložená pokuta je přiměřená podle názoru městského soudu vzhledem k okolnostem a závažnosti jednání žalobkyně.
Městský soud proto žalobu zamítl.
Právní věta
Zájem na zajištění dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba mimo jiné zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly je objektem chráněným § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu a je tedy zákonem chráněný zájem.
Podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu (zákon č.255/2012) je kontrolovaná osoba povinna poskytnout požadovanou součinnost kontrolnímu orgánu. V případě neposkytnutí požadované součinnosti se kontrolovaná osoba dopustí přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26.01.2022, č.j. 10 A 22/2021-44