Navrhovatelka Vojanovy sady, spol. s r.o., požádala o vydání rozhodnutí o umístění stavby „oplocení obory – Jelení vyhlídka“, jejímž účelem měl být oborní chov jelenů směřující k udržitelnému hospodaření s lesní zvěří, včetně ochrany přírodně blízkých stanovišť na převážné části lesních pozemků.
Odpůrci - Zastupitelstvo obce Zduchovice, opatřením obecné povahy (OOP) vyhlásilo stavební uzávěru pro nezastavěné území vymezené Územním plánem Z. (dále jen „územní plán“) jako lesní plochy (lesy), v grafické části územního plánu označené „ZL“.
Území, na které se stavební uzávěra vztahovala, bylo vyznačeno na mapovém podkladu, kterým byl hlavní výkres grafické části územního plánu, jenž byl přílohou OOP. Stavební uzávěrou byla zakázána stavební činnost (stavba, změna dokončené stavby, změna v užívání stavby, změna stavby před jejím dokončením, dodatečné povolení) týkající se staveb oplocení lesních ploch v nezastavitelném území obce Z. Na základě projednání s dotčenými orgány byla udělena trvalá výjimka pro stavby oplocení lesních ploch týkajících se zabezpečovacích prvků starých důlních děl z důvodu výskytu důlních děl v dotčeném území. Platnost územního opatření o stavební uzávěře byla stanovena do vydání Změny č. 1 Územního plánu Z. (dále jen „Změna ÚP“), nejdéle však do 31. 12. 2023.
Navrhovatelka uvedla, že napadené OOP způsobilo překážku pro vydání rozhodnutí o umístění stavby a územní řízení bylo usnesením Obecního úřadu K. n. V. ze dne 6. 8. 2021, č. j. V–717/20–Ž, zastaveno. Podle navrhovatelky napadené OOP zasahuje do jejího vlastnického práva.
Navrhovatelka dále namítala, že napadené OOP neobsahuje náležitosti na něj kladené podle § 17 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu. Územní opatření o stavební uzávěře musí podle § 17 odst. 1 písm. a) této vyhlášky obsahovat vymezení území s uvedením katastrálního území a parcelních čísel pozemků a staveb na nich podle katastru nemovitostí, pro které platí stavební uzávěra. Napadené OOP neobsahuje výčet konkrétních pozemků s parcelními čísly. Obsahuje pouze paušální konstatování, že se vztahuje na pozemky označené jako ZL – Lesy, přičemž ani nespecifikuje, na které z těchto pozemků se vztahuje, či zda se vztahuje na všechny. Uvedla, že pojmovým znakem opatření obecné povahy je individuálně vymezený předmět, který musí být jednoznačně identifikován. V opačném případě se jedná o vadu, která má být důvodem k jeho zrušení.
Navrhovatelka dále namítala, že nebyly dány důvody pro realizaci stavební uzávěry. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona a judikatury správních soudů je pro vydání stavební uzávěry nutné kumulativně splnit dvě podmínky: 1) omezit nebo zakázat stavební činnost lze pouze za předpokladu, že by taková stavební činnost mohla ztížit či znemožnit budoucí využití vymezeného území; a 2) bylo rozhodnuto o pořízení změny územně plánovací dokumentace.
Připravovaná stavba obory, podle navrhovatelky, nemůže žádným způsobem ztížit nebo znemožnit budoucí využití území. Pokud by nový územní plán neobsahoval plochu lesní obory – LSO, nevylučoval by realizaci stavby obory stavební zákon. Napadené OOP odporuje smyslu zákonné úpravy, protože budoucí stavba obory není způsobilá budoucí využití území jakkoli ohrozit. Pokud připravovaná Změna ÚP má pouze upřesňovat regulativy oplocení a napadené OOP je zakazuje, je v rozporu se zákonem.
Odpůrce s návrhem nesouhlasil a stavební uzávěru považoval za potřebnou z důvodu ochrany území. Předně uvedl, že napadeným OOP byla vyhlášena stavební uzávěra pro nezastavěné území vymezené územním plánem jako lesní plochy (lesy) v grafické části označené jako plochy ZL. Kvůli nutnosti zachování celistvosti krajiny a průchodnosti lesa zejména pro migrující živočichy odpůrce usnesením ze dne 24. 2. 2021, č. 2021/3, rozhodl o pořízení stavební uzávěry. Doplnil, že oplocování lesa není standardní součástí využívání lesních pozemků a stěžejní důvody pro pořízení stavební uzávěry plynou z odůvodnění napadeného OOP.
V říjnu 2021 proběhlo na území obce místní referendum týkající se možnosti povolení výstavby oplocení lesních ploch v katastrálním území za účelem vzniku oborního chovu jelena evropského. Nadpoloviční většina oprávněných osob nesouhlasila s tím, aby odpůrce činil kroky pro povolení výstavby. Na základě výsledku místního referenda, které je závazné, přijal odpůrce dne 29. 10. 2021 usnesení, kterým: a) zrušil usnesení č. 2015/2, odst. 1 ze dne 24. 2. 2015; b) změnil souhlasné vyjádření obce k projektu „Obora Vyhlídka Bedřicha Smetany“ č. j. 99/2015 na nesouhlasné.
Navrhovatelka na základě dosavadního vývoje podala návrh na zrušení opatření obecné povahy – Územního opatření o stavební uzávěře pro stavby oplocení lesních ploch v nezastavitelném území obce Zduchovice ke Krajskému soudu v Praze.
Krajský soud v Praze
Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Přitom vycházel z algoritmu (testu) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou NSS. Jednotlivými kroky algoritmu jsou: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem a 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů).
V neposlední řadě soud také zkoumal, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). S ohledem na vázanost důvody návrhu se soud může zabývat jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, které navrhovatel zahrnul do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.), a to z hledisek navrhovatelem namítaných.
V právě posuzované věci navrhovatelka vznesla tři okruhy námitek. První okruh se týká zákonnosti procesního postupu odpůrce (3. krok algoritmu), druhý okruh otázky rozporu obsahu opatření obecné povahy se zákonem (souladu s hmotným právem, tj. 4. krok algoritmu) a třetí otázky přiměřenosti zásahu do jejích práv (5. krok algoritmu). Pouze těmito námitkami se tedy soud zabýval.
Soud zopakoval, že podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.
Pokud byla, podle soudu, stavební uzávěra vydána za účelem vytvoření prostoru pro stanovení pravidel týkajících se možnosti oplocování lesních pozemků v nezastavěném území obce, její vymezení adekvátně reaguje na situaci řešenou odpůrcem při pořizování Změny ÚP. O tom, že otázka možnosti oplocování lesních pozemků nebyla samoúčelně využita pouze jako důvod pro vyhlášení stavební uzávěry, svědčí i znění otázky následně položené v místním referendu, kterou se odpůrce dotazoval na souhlas s kroky směřujícími k povolení výstavby oplocení lesních ploch v katastrálním území obce. K tomu soud rovněž dodal, že zákaz oplocování nezastavěných lesních pozemků není absolutní a konkrétní záměr je vždy možné posoudit v rámci žádosti o povolení výjimky ze stavební uzávěry. Námitka není důvodná.
Zohlednit tvrzenou nezákonnost připravovaného územního plánu by bylo možné pouze v případě zjevného excesu, kdy by nezákonnost připravovaného územního plánu byla zcela zřejmá a zásadní. Tak tomu však v projednávané věci nebylo. Nejvyšší správní soud již v minulosti dovodil, že obec má při vydávání územně plánovací dokumentace velmi široké možnosti regulace území, přičemž ve svých rozhodnutích potvrdil možnost stanovit v územním plánu regulativy.
Soud je toho názoru, že regulace oplocování (nezastavěných) pozemků nepřekračuje mez koncepčního plánování, jež je pro územní plán charakteristická. Pokud jde o konkrétní regulativy obsažené v návrhu Změny ÚP, pak soud konstatoval, že se stále jedná pouze o návrh, který může doznat (a nepochybně dozná) řady změn, proto je v tuto chvíli předčasné se jím detailně zabývat. Změna ÚP směřuje k regulaci oplocení a není z hlediska zákona a judikatury nepřípustná. Námitku nepovažoval soud za důvodnou.
Navrhovatelka také poukázala na to, že odpůrce vydal napadené OOP patrně z diskriminačních důvodů. Soud tento názor navrhovatelky nesdílel. Přestože lze stavbu lesní obory realizovat na lesních pozemcích, navrhovatelka přehlédla, že není jediná, které se stavební uzávěra dotkne. Stavební uzávěra se dotýká nejen pozemků spadajících podle návrhu Změny ÚP mezi plochy lesní obory – LSO, ale rovněž nezastavěných lesních ploch ZL – Lesy. Takových lesních ploch je v územním plánu celá řada. Z grafické části územního plánu plyne, že do ploch ZL spadají například i pozemky, které nejsou ve vlastnictví navrhovatelky. Není tedy pravdou, že by se napadené OOP dotýkalo výlučně navrhovatelky.
Soud nesouhlasil ani s námitkou navrhovatelky, že odpůrce napadeným OOP nechrání žádný veřejný zájem. Odpůrce stanovil stavební uzávěru mimo jiné z důvodu ochrany životního prostředí nezastavěné volné krajiny, nenarušování její celistvosti a zachování průchodnosti pro volně žijící organismy. Ochrana těchto hodnot přitom vyplývá z cílů územního plánování (srov. § 18 odst. 1 a 4 či § 43 odst. 1 stavebního zákona). Chráněny veřejný zájem tak byl v napadeném OOP jednoznačně identifikován.
Soud shrnul, že návrh na zrušení opatření obecné povahy neshledal důvodným, a proto jej zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).
Právní věta
Pokud má obec zájem na realizaci staveb pouze za splnění určitých podmínek prostorového uspořádání z důvodu ochrany životního prostředí a takové podmínky stanoví v návrhu připravované územně plánovací dokumentace, protože nejsou obsaženy v dosud platné územně plánovací dokumentaci, lze považovat omezení možnosti realizace takových nesouladných staveb do doby vydání nové územně plánovací dokumentace z důvodu ochrany veřejného zájmu za zcela legitimní krok.
Jiný účinný dočasný způsob ochrany než stanovení stavební uzávěry stavební zákon nenabízí.
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 11.02.2022, č.j. 55 A 63/2021–107
Žalobce Greenpeace Česká republika, z. s., se v daném případě domáhal postavení účastníka řízení v přestupkovém řízení, vedeného u České inspekce životního prostředí s právnickou osobou Lesy České republiky, ve věci odpovědnosti za přestupky podle § 88 odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“), ohledně nedovolených zásahům na území Evropsky významné lokality Východní Krušnohoří (dále jen „EVL Východní Krušnohoří“), a podle § 88 odst. 2 písm. p) ZOPK ohledně zásahů na území Národní přírodní rezervace a Evropsky významné lokality Praděd.
Žalobce vyslovil názor, že i v řízení o uložení pokuty za správní delikt mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné uvedeným zákonem, a proto by mu mělo být přiznáno postavení účastníka tohoto řízení.
Česká inspekce životního prostředí (dále jen „inspekce“), jako příslušný orgán státní správy dle ustanovení § 80 ZOPK, podle ustanovení § 68 zákona o přestupcích a ve smyslu ustanovení § 28 správního řádu rozhodla tak, že občanské sdružení Greenpeace Česká republika, z. s., není účastníkem přestupkového řízení vedeného dle zákona o přestupcích.
Ministerstvo životního prostředí odvolání žalobce proti usneseni inspekce nevyhovělo.
Žalobce se proto žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále „žalovaný“), ze dne 16. 5. 2023, č. j. MZP/2023/580/723, o zamítnutí odvolání žalobce a potvrzení usnesení inspekce, kterým bylo rozhodnuto o tom, že žalobce není účastníkem řízení.
Žalobce uvedl, že je spolkem (korporací sdružující fyzické osoby) zaměřeným na ochranu životního prostředí, mezi dalším též na ochranu přírody a krajiny, která dle žalobcových stanov patří dokonce k jeho hlavnímu poslání. Dlouhodobě se svou činností mj. zasazuje o ochranu přírodně cenných lesních ekosystémů. Intenzivně se proto zasazuje také o důslednou ochranu zachovalých bučin na území EVL Východní Krušnohoří. Za tím účelem se mj. účastní správních řízení, pořádá akce pro veřejnost a na nevhodné zásahy upozorňuje.
Jedním z případů nevhodných lesních zásahů, podle žalobce byla také těžba, kterou provedly v tomto území Lesy České republiky, s. p., v lokalitách (porostních skupinách) označených jako 331B17 a 331A17 (ale také dalších) v lesním hospodářském celku Litvínov, kdy byly vykáceny a z porostu odvezeny i více než dvě stě let staré stromy. Právě ohledně těžby ve dvou zmíněných porostních skupinách je vedeno správní řízení, u kterého se žalobce domáhal postavení účastníka řízení.
Žalobce tvrdil, že byl žalobou napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech, když mu bylo odepřeno, aby v probíhajícím správním řízení mohl vystupovat jako jeho účastník a uplatňovat svá procesní práva, a to za účelem realizace svého poslání, kterým je ochrana přírody a krajiny.
Žalobce byl přesvědčen, že důvody uváděné správními orgány obou stupňů nemohou obstát. Ve prospěch možnosti účasti ekologických spolků na základě § 70 ZOPK v přestupkových řízeních hovoří výklad gramatický, logický i teleologický. Správní orgány kromě toho porušily zásadu eurokonformního výkladu a nezohlednily požadavky Aarhuské úmluvy. Rozhodnutí také popřelo zásadu rozhodovat předvídatelným způsobem a v podobných věcech podobně.
Dále žalobce především nesouhlasil s výkladem inspekce, podle něhož spolky nemají právo být účastníky přestupkového řízení, neboť ustanovení § 70 odst. 2, ve spojení s odst. 3 ZOPK, se podle něj vztahuje na řízení vedená podle zákona, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“. Tento znak podle žalobce přestupkové řízení vedené podle § 88 ZOPK splňuje, neboť za zájem ochrany přírody a krajiny lze považovat také vymáhání dodržování právních norem zaměřených na jejich ochranu, jímž je právě i sankční (přestupkové) řízení.
Městský soud v Praze
Městský soud v Praze dospěl po provedeném řízení k závěru, že správní orgány obou stupňů posoudily otázku účastenství žalobce v předmětném přestupkovém řízení věcně správně, byť podle názoru soudu nemohou obstát zejména důvody, které uváděl žalovaný odvolací orgán. S nimi se soud neztotožnil a z pohledu soudu jsou námitky žalobce proti odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání důvodné. Protože však soud vycházel z opakovaně judikovaného názoru, že správní řízení před orgánem prvého stupně i před odvolacím orgánem tvoří jeden celek, a protože důvody uvedené v rozhodnutí inspekce podle názoru soudu obstojí, nepřistoupil soud ke zrušení napadeného rozhodnutí jen z důvodu, že stojí na nesprávných závěrech, ale především proto, že má za to, že jde věcně o rozhodnutí správné, tj. že žalobci právo účasti na řízení skutečně v projednávané věci nenáleží.
Městský soud jako prvý krok při rozhodování o tom, zda občanskému sdružení (spolku) přísluší postavení účastníka řízení, rozlišoval, co je předmětem řízení. Jestliže předmětem řízení má být vydání zákonem vyžadovaného souhlasu či závazného stanoviska, uložení opatření k zachování požadovaného stavu, případně další úkony příslušného správního orgánu vztahující se přímo k zamýšleným zásahům, které by mohly mít dopad na stav přírody a krajiny, jedná se nepochybně o řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné ZOPK.
Jiná situace však nastává v řízení o uložení pokuty za správní delikt. Toto řízení je zahajováno tehdy, jestliže k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho předmětem je prioritně zájem na tom, aby právnické, případně i fyzické osoby, dodržovaly zákonem stanovené povinnosti. Pro případ, že tuto povinnost poruší, upravuje zákon možnost uložení sankce. Byť nelze v případě porušení povinnosti stanovené v ZOPK a uložení sankce podle § 88 tohoto zákona zcela oddělit správní trestání od zájmů na ochraně přírody a krajiny, jedná se pouze o souvislost mezi zájmy na ochraně přírody a krajiny a zájmy na dodržování povinností stanovených zákonem.
Pro posouzení důvodnosti podané žaloby a zejména pro posouzení otázky účastenství žalobce v nyní posuzovaném případě tedy zůstává rozhodující zodpovědět otázku, zda řízení podle § 88 ZOPK, tedy řízení o uložení pokuty právnické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, lze pokládat za správní řízení, „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“.
Soud uvedl, že nelze dovodit, že sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních.
Podle soudu nepřípustnost účasti ekologických spolků v řízení podle § 88 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá nejen z toho, že se tato řízení týkají již proběhnuvších zásahů, ale zejména z toho, že jde o řízení v oblasti správního trestání, tedy řízení, na nějž se analogicky vztahují principy uplatňované v přestupkovém řízení, ba dokonce i v trestním právu. Správní trestání je charakteristické právě tím, že v něm na jedné straně stojí obviněný subjekt a na druhé straně správní orgán rozhodující o vině a trestu. K přistupování dalších subjektů a přiznávání jim v takovém řízení práv, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba přistupovat nanejvýš zdrženlivě.
V rámci uvedeného spojeného přestupkového řízení již nejde o řízení, při němž by mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, protože v něm již není otázkou posouzení škodlivosti či nedovolenosti těžeb na území NPR a EVL Praděd a EVL Východní Krušnohoří, ale uložení pokuty z hlediska přestupkového zákona (za porušení podmínek rozhodnutí o výjimkách a za absenci povinného souhlasu dle ZOPK).
Městský soud v Praze tedy po provedeném řízení dovodil, že žalobce mohl svá práva uplatnit v řízeních, která předcházela přestupkovému řízení vedenému s Lesy České republiky, proto žalovaný nepochybil, pokud rozhodl, že žalobce není účastníkem společného přestupkového řízení, když tímto rozhodnutím nebyl žalobce v rozporu s právem zkrácen na svých právech a právem chráněných zájmech.
Soud proto na základě všech výše uvedených důvodů dovodil, že se správní orgány žádného z žalobcem vytýkaných pochybení nedopustily, a proto žalobu jako nedůvodnou podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Pokud již došlo k protiprávnímu jednání je smyslem řízení o uložení sankce vyvození důsledků pro pachatele. Řízení o uložení pokuty je řízením směřujícím k ochraně přírody a krajiny (projevuje se složka preventivní), nikoliv k jejímu ohrožení nebo poškození.
Podle ustanovení § 68 zákona o přestupcích je účastníkem řízení obviněný, poškozený v části řízení, které se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení, a vlastník věci, která může být nebo byla zabrána, v části řízení, která se týká zabrání věci nebo náhradní hodnoty.
V řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 88 ZOPK je tedy ve smyslu výše uvedeného účastníkem řízení subjekt, který se deliktního jednání dopustil, a mohou jím být i obce při splnění podmínek stanovených v § 71 odst. 3 ZOPK.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31.10.2023, č.j. 11 A 94/2023-51
V projednávaném případě se posuzovalo, zda vodní plocha zadržovaná přehradní hrází Orlík, je, byť se jedná o pozemek obecně honební, kvalifikovatelná jako překážka pro pohyb zvěře nebo je pro ni nebezpečím. Podle § 17 odst. 5 zákona o myslivosti totiž i pozemky jinak vyhovující pojmu souvislosti však nelze začlenit do jedné honitby, pokud tvoří překážku pohybu zvěře nebo jsou pro ni nebezpečím, například dálnice, silnice dálničního typu, přehrady a letiště se zpevněnou plochou.
Městský úřad Písek jako orgán státní správy myslivosti vydaným rozhodnutím ve smyslu § 18 a 29 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, uznal Honebnímu společenstvu Zvíkovské Podhradí [osoba zúčastněná na řízení] společenstevní honitbu s názvem Schwarzenbergská honitba ORLÍK V. o celkové výměře 533 ha. Tato honitba se rozkládá na pozemcích sevřených z východní strany řekou Otavou a ze západní strany řekou Vltavou, přičemž severní hranice těchto pozemků je tvořena soutokem obou řek, které jsou v celé své relevantní délce součástí vodního díla Orlická přehrada. Na jižní straně sousedí Schwarzenbergská honitba ORLÍK V. s uznanou honitbou ZVÍKOV, která je v držbě žalobce b) Honebního společenstva Oslov, na severozápadní hranici sousedí s uznanou honitbou BOREK, jež je v držbě žalobce a) Honebního společenstva Jickovice. Orgán státní správy myslivosti v rozhodnutí zahrnul mezi honební pozemky tvořící Schwarzenbergskou honitbu ORLÍK V. i plochy Orlické přehradní nádrže na východním a západním okraji honitby.
Proti tomuto rozhodnutí podali odvolání žalobci a) a b), přičemž mezi námitky zařadili i argument, že přehrada tvoří překážku pohybu zvěře a je pro ni nebezpečím, resp. že přehrada je zastavěným pozemkem, a tedy podle § 2 písm. e) zákona o myslivosti pozemkem nehonebním, a proto nemohla být vodní plocha Orlické přehrady zahrnuta do Schwarzenbergské honitby ORLÍK V. Žalovaný - Krajský úřad Jihočeského kraje rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí změnil v části, jež je pro posouzení projednávané věci nepodstatná, a ve zbytku jej potvrdil.
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Jihočeského kraje, žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2010, čj. 10 Ca 91/2009 - 132, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení ze dvou důvodů. Za prvé se neztotožnil s názorem žalovaného, že přehrada je honebním pozemkem, a nic tak nebrání tomu, aby vodní plocha přehrady byla začleněna do honiteb, které se rozkládají vždy na jednom jejím břehu. Podle krajského soudu došlo začleněním vodní plochy přehrady do honitby k porušení zásad o tvorbě honiteb podle § 17 odst. 2, 4 a 5 zákona o myslivosti, neboť Orlická přehrada, pod níž je nutno rozumět nejen přehradní hráz, ale též vodní nádrž vytvořenou vzdutím, je překážkou pohybu zvěře a představuje pro zvěř nebezpečí. Navíc hranice honiteb musí být v terénu zřetelné: prochází-li z části hranice honitby přehradní nádrží, pak v těchto částech hranice honitby v terénu zřetelná není a být nemůže. Za druhé krajský soud uvedl, že podle tvrzení žalobce b) žalovaný pominul skutečný stav týkající směny pozemků v roce 1993, který byl do podání návrhu na vznik nové honitby akceptován.
Kasační stížnost
Proti rozsudku krajského soudu podaly kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) ORLÍK NAD VLTAVOU, s. r. o., a 2) Honební společenstvo Zvíkovské Podhradí pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), konkrétně otázky zahrnutí vodní plochy přehrady do honitby. Podle osob zúčastněných na řízení krajský soud nesprávně interpretuje závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 As 69/2007 - 86, např. když tvrdí, že přehradou je nutno rozumět nejen přehradní hráz, ale též vodní nádrž, ačkoliv takové tvrzení v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu obsaženo není.
Podle osob zúčastněných na řízení není vodní plocha ve smyslu katastrálních předpisů (tj. pozemek, na němž je rybník, vodní tok, vodní nádrž, močál, mokřad nebo bažina) uvedena ve výčtu nehonebních pozemků v § 2 písm. e) zákona o myslivosti. Proto je nehonebním pozemkem jen ta část přehrady (její konstrukce ze železa a betonu včetně např. sypané hráze), kterou lze podřadit pod pojem pozemek zastavěný, a vodní plochu tak zákon o myslivosti považuje za pozemek honební ve smyslu § 2 písm. f).
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud uvedl, že na základě principu rozlišení honebních a nehonebních pozemků, které vyplývá z porovnání § 2 písm. f) a e) zákona o myslivosti, lze konstatovat, že vodní plocha přehrady je honebním pozemkem; ten pak s ohledem na konkrétní místní okolnosti může představovat překážku naplnění požadavku souvislosti honebních pozemků tvořících honitbu.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2010, čj. 9 As 14/2010 - 108, dostupný na www.nssoud.cz). Navíc osoby zúčastněné na řízení správně poukazují na některé druhy zvěře, pro něž jsou vodní plochy přirozeným prostředím k životu. Zejména se jedná o různé vodní ptactvo ale i savce.
Vyloučení vodních ploch - a to i vodních ploch přehradních nádrží, kde se tato zvěř může vyskytovat - z honebních pozemků by mohlo znamenat zásadní narušení ochrany myslivosti a chovu a zušlechťování zvěře, tedy principy, činnosti, práva a povinnosti, které tvoří základní součást zákona o myslivosti (srov. ustanovení § 3 až 11). Soud proto uzavřel, že vodní plocha přehrady je honebním pozemkem.
Nejvyšší správní soud v již v minulosti (ve zmiňovaném rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 As 69/2007 - 86,) dospěl k závěru, že vodní plocha přehrady může překážku pohybu zvěře představovat. V dané věci se ovšem jednalo o případ, kdy honitbu /konkrétně žalobcem a) zmiňovanou Schwarzenbergskou honitbu ORLÍK/ protínala celou napříč Orlická přehrada a fakticky ji tak rozdělovala na samostatné části, neboť zvěř nebyla schopna tuto přehradu překonávat.
V nyní projednávané věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se jedná o druhý z popisovaných případů, neboť Orlická přehrada nerozděluje Schwarzenbergskou honitbu ORLÍK V. na samostatné části, mezi kterými by se zvěř nemohla pohybovat, nýbrž vodní plocha této přehrady tvoří východní a západní okraj honitby. Krajský soud proto dospěl k nesprávnému závěru, když své rozhodnutí založil v podstatě na argumentu, že vodní plocha přehrady je vždy překážkou pohybu zvěře a nebezpečím pro ni, bez ohledu na to, kde se vodní plocha v honitbě nalézá.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud zdůraznil, že začlenění jednotlivých pozemků do honitby a utváření celé honitby je nutno posuzovat striktně individuálně. Zatímco v některých případech může být přehrada skutečně překážkou pohybu zvěře nebo i nebezpečím pro zvěř, v jiných tomu tak nebude. V úvahu je třeba vzít zejména kritéria etologická, která zmiňují osoby zúčastněné na řízení, tj. jaká zvěř se bude v honitbě vyskytovat, jaké jsou požadavky na její chov, jaké prostředí potřebuje ke svému životu, jaké překážky dokáže či nedokáže překonávat, co pro ni v krajině může být nebezpečím. Následně je nutno tyto požadavky porovnat s reáliemi honebních pozemků, konkrétně u vodních ploch zvažovat, zda se jedná o vody stojaté nebo naopak divoké, jaký je charakter břehů nebo i to, zda vodní plocha v zimě zamrzá či nikoliv. Neexistuje jednoznačné pravidlo, které by stanovilo, že vodní plocha přehradní nádrže je vždy překážkou pohybu zvěře a nebo nebezpečím pro tuto zvěř. Jestliže krajský soud z takového pravidla vyšel, je jeho právní názor nesprávný.
Nejvyšší správní soud neztotožnil ani s argumentací krajského soudu, že část hranic Schwarzenbergské honitby prochází (napříč nebo podél) přehradní nádrží, nemůže být proto v terénu zřetelná, a je tudíž v rozporu s požadavkem § 17 odst. 4 zákona o myslivosti. Toto ustanovení mimo jiné uvádí, že hranice honiteb se mají, pokud je to možné, krýt s hranicemi přírodními v terénu zřetelnými (například vodoteče, cesty, silnice). Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací osob zúčastněných, že citované ustanovení nelze vnímat jako striktní požadavek na zřetelnost hranic honitby za všech okolností. Naopak zákonodárce při jeho formulaci zjevně předvídal, že situace v terénu při vytváření honitby nemusí být vždy ideální, tj. že nemusí být vždy k dispozici dostatek přírodních - zřetelných - hranic, s nimiž by se hranice honitby kryly, což dokládá použití podmiňovacího výrazu „pokud je to možné“.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že rozhodnutí žalovaného bylo napadeným rozsudkem krajského soudu zrušeno ze dvou důvodů. Zatímco první důvod, v kasačním řízení neobstál, druhý důvod, tj. krajským soudem shledaná nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, kasační stížností vůbec napaden nebyl. Z toho soud usoudil, že s tímto důvodem zrušení rozhodnutí žalovaného byly osoby zúčastněné na řízení srozuměny a argumentací krajského soudu přesvědčeny o jeho správnosti a zákonnosti. Odůvodnění krajského soudu v této části napadeného rozsudku přitom nelze označit za nepřezkoumatelné a Nejvyšší správní soud neshledal ani jinou vadu řízení před soudem, pro niž by krajským soudem tvrzená nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného nemohla obstát (§ 109 odst. 3 s. ř. s).
Jestliže tedy v souzené věci osoby zúčastněné na řízení v kasační stížnosti zpochybňují pouze právní závěry soudu pokud jde o první z důvodů, pro něž soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil, ale ponechaly nedotčený důvod druhý, pak musí Nejvyšší správní soud s ohledem na vázanost důvody obsaženými v kasační stížnosti uzavřít, že tento druhý z důvodů poskytuje dostatečnou zákonnou oporu rozhodnutí krajského soudu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost osob zúčastněných na řízení zamítl.
Právní věta
I. Při posuzování, zda je vodní plocha přehradní nádrže překážkou pohybu zvěře a nebo nebezpečím pro tuto zvěř ve smyslu § 17 odst. 5 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, je třeba postupovat striktně individuálně u každé honitby.
II. Honitbu, jejíž některé hraniční úseky nejsou v terénu zřetelné, nelze označit za rozpornou se zákonem, neboť § 17 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, bezvýjimečnou zřetelnost hranic honitby po celé jejich délce nepožaduje.
Podle rozsudku NSS ze dne 09.03.2011 1 As 73/2010 – 190
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 09.03.2011, č.j. 1 As 73/2010-190
Žalobce - Společnost přátel Jeseníků, z. s., se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí - žalovaný, kterým žalovaný částečně změnil a ve zbytku potvrdil rozhodnutí Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, Regionálního pracoviště Olomoucko, oddělení Správa chráněné krajinné oblasti Jeseníky (dále jen „Agentura“) ze dne 30. 3. 2022, č. j. SR/0830/OM/2021–10.
Tímto rozhodnutím byla právnické osobě Lesy České republiky, s. p., za účelem celoroční asanace kůrovci napadených či ohrožených nebo živelnou kalamitou postižených lesních porostů na části území chráněné krajinné oblasti Jeseníky udělena výjimka podle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ze zákazu dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody, tj. ze zákazu hospodařit na pozemcích mimo zastavěná území obcí způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, zejména prostředky a činnosti, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů za účelem celoroční asanace kůrovci napadených či ohrožených anebo živelnou katastrofou postižených lesních porostů (s odvozem dřevní hmoty) na území 1. a 2. zóny CHKO Jeseníky na území lesní správy Janovice při dodržení stanovených podmínek.
Žalobce namítal, že je povolenou výjimkou prakticky umožněno plošné vytěžení horských lesů v 1. a 2. zóně CHKO, a tím nepřijatelné poškozování lesních ekosystémů a rázu krajiny v tomto chráněném území. Orgány ochrany přírody fakticky rezignovaly při povolení výjimky na ochranu starých a biologicky hodnotných porostů. V povolené výjimce jsou stanoveny podmínky, které jsou jako opatření pro zachování prostředí pro existenci saproxylických organismů, tedy organismů závislých na dřevní hmotě, zejména v podobě mrtvého či odumírajícího dřeva, nefunkční a nevyvážené.
K aktivní legitimaci žalobce uvedl, že je spolkem (korporací sdružující fyzické osoby) zaměřeným na ochranu životního prostředí, na ochranu přírody a krajiny, a napadeným rozhodnutím je zkrácen zejména na právu na příznivé životní prostředí. Toto zkrácení vzniká především tím, že byla povolena výjimka umožňující provést výrazně škodlivé zásahy na území 1. a 2. zóny CHKO Jeseníky, aniž by pro to byly splněny zákonné podmínky. Při povolování výjimky nebylo hledáno řešení s co nejmenšími nepříznivými dopady na chráněné části přírody. K povolení výjimky došlo i navzdory existenci jiného uspokojivého řešení, které by odpovídalo okolnostem daného případu (omezení velikosti holin, ponechávání adekvátního množství a kvality dřeva po těžbě a zejména celková diferenciace podmínek, za kterých lze zásah provést podle kvality porostu).
K charakteru území, které je dotčeno výjimkou, uvedl žalobce, že se tato týká 1. a 2.zóny CHKO Jeseníky o celkové rozloze 3 879 ha, z toho 232 ha se nachází v první zóně. Nezanedbatelná část má zvláštní status i z pohledu zákona č. 289/1995 Sb., lesního zákona. Jsou zde stovky hektarů lesů zvláštního určení a stovky hektarů lesů ochranných (celkem jde o 44 % z celkové plochy). Povolené zásahy, které mohou mít destruktivní charakter pro lesní porosty, se tedy týkají cenného území CHKO Jeseníky.
Žalobce dále namítal, že napadená rozhodnutí byla vydána v rozporu s § 43 zákona o ochraně přírody. Při rozhodování podle § 43 zákona o ochraně přírody neexistuje na udělení výjimky právní nárok, uplatňuje se správní uvážení (rozsudek NSS ze dne 21. 7. 2020, č. j. 9 As 140/2020–32 či rozsudek ze dne 30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015–77). Prokazovat naplnění některé ze tří podmínek stanovených v ustanovení by měl především žadatel. V projednávané věci bylo možné vydat výjimku v podobě, která zajistí, že dřevní hmota bude ponechávána z hlediska hodnoty pro ochranu biodiverzity ve výrazně lepší kvalitě. Těžba za takových podmínek by více zachovávala přírodní prostředí a například vzácnému saproxylickému hmyzu by vytvářela výrazně lepší podmínky pro jeho vývoj.
Žalobce poukázal na to, že Agentura nemá efektivní snahu rozsah holin usměrnit. Pro alespoň částečnou ochranu lesních ekosystémů a pro zmírnění negativních dopadů je za těchto okolností dle žalobce zásadní stanovit horní limity pro odlesněnou plochu. Odkázal přitom na příklad CHKO Lužické hory. Pro tuto oblast Agentura stanovila, že souvislá holina území druhé zóny nesmí přesáhnout plochu
3 hektary, přičemž snad pouze výjimečně se připouští provést asanační zásahy i v pásech lesa, které mají jednotlivé holiny oddělovat. Takového však nic ve výjimce stanoveno není. Žalobce tedy namítá, že došlo k porušení § 43 zákona o ochraně přírody, a i bylo zasaženo jeho právo na příznivé životní prostředí.
Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout. K popisu dotčeného území jako „klidovou, neobydlenou oblast, na mnoho místech se zachovalou a vzácnou přírodou“, uvedl žalovaný, že toto tvrzení nezpochybňuje, ale z hlediska ochrany přírody se jedná především o nepůvodní smrkové monokultury s nevhodným složením a strukturou.
K porušení zákazu libovůle uvedl žalovaný, že zákonnou povinností Agentury bylo posoudit, zda jsou splněny podmínky uvedené v § 43 odst. 1 pro povolení výjimky a posoudit, zda jiný veřejný zájem převažuje za zájem ochrany přírody. Agentura tedy postupovala zcela totožně jako v předchozích žalobcem namítaných rozhodnutí.
Námitka týkající se nedostatečnosti ponechávání dřeva z hlediska kvality a kvantity je dle žalovaného ve vztahu k § 43 zcela irelevantní, neboť toto ustanovení žádnou takovou podmínku a kritéria neurčuje. Z žádných jiných odborných materiálů nevyplývá jednoznačné množství dřevní hmoty doporučené k ponechání na místě k zetlení za účelem zachování či zvýšení biodiverzity lesních porostů. Žalovaný dále zdůraznil, že ani neomezení velikosti holiny v rámci asanačních zásahů proti kůrovci není v rozporu s § 43, neboť toto ustanovení, ani žádný jiný předpis, neukládá orgánu ochrany přírody povinnost toto kritérium v rámci povolení výjimky ze zákazu dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona zohlednit.
Napadené rozhodnutí v žádném případě neopravňuje Lesy České republiky v rozporu s § 32 odst. 1 lesního zákona neprovádět včasná opatření, aby se předcházelo a zabránilo působení škodlivých činitelů na les. Za naprosto účelové považuje dávání do souvislosti množství holin a povolení výjimky Agenturou.
Situace na tomto území je totiž značně variabilní.
Závěrem žalovaný zdůraznil, že smyslem zasahování proti kůrovci v daném případě je, aby došlo ke vzniku co nejmenších odlesněných ploch, resp. bez horního stromového patra, a aby doba mezi rozpadem (těžbou porostu) a zalesněním sousedící plochy byla co nejdelší, alespoň taková, aby na asanované ploše odrostlo zalesnění zvěři a buření. Tato určitá kontinuita lesního porostu povede k mírnějším dopadům na půdní kryt, půdu samotnou a mimoprodukční funkce ve srovnání s velkoplošným odumřením horního stromového patra v průběhu několika málo let v případě rezignace na asanační zásahy.
Městský soud v Praze
Soud u jednání provedl důkazy metodikou Management mrtvého dřeva v hospodářských lesích a rozhodnutími Agentury, kterými žalobce prokazuje, že došlo ke změně přístupu Agentury při udělování předmětné výjimky.
Městský soud při výkladu ustanovení § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, č.j. 9 As 115/2022–36, ve kterém se kromě výkladu tohoto ustanovení zabýval i konstrukcí povolování výjimek. Přitom konstatoval, že „dle tohoto ustanovení může výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích orgán ochrany přírody povolit v případě, 1) kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo 2) v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud 3) povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území. Zákon zde stanoví tři možné důvody pro udělení výjimky a následné správní uvážení. Nejprve musí být naplněn některý z taxativně uvedených důvodů, což vůbec umožňuje uvažovat o udělení výjimky, a až poté má správní orgán provést správní uvážení“.
Městský soud se proto nejprve zabýval otázkou, zda byl naplněn zákonem stanovený důvod pro udělení předmětné výjimky ze zákazu uvedeného v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody, která byla udělena za účelem celoroční asanace kůrovci napadených či ohrožených anebo živelnou kalamitou postižených lesních porostů.
Z prvostupňového rozhodnutí vyplynulo, že Agentura shledala jako hlavní důvod pro udělení výjimky jiný veřejný zájem, který převažuje nad zájmy ochrany přírody, a to zasahováním proti kůrovci rozpad a následnou obnovu porostů co nejvíce zpomalit, resp. prodloužit na co nejdelší časový úsek.
Nejvyšší správní soud se vážením veřejných zájmů v případě ochrany životního prostředí několikrát zabýval. V rozsudku ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6As 65/2012 – 161, Nejvyšší správní soud uvedl, že „V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základních práv, musí správní úřad totiž nejprve řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost v obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.“
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci proti sobě stojí dva veřejné zájmy ve smyslu prvního důvodu pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody), je pro udělení výjimky potřeba, aby zájem na prolomení ochrany přírody výrazně převažoval. Závěr o převýšení jiného veřejného zájmu však musí být řádně odůvodněn, což se však v projednávané věci nestalo.
Z podané žádosti je tak patné, že zásadním důvodem, pro který Lesy ČR požádaly o udělení výjimky, byla ochrana lesa proti kůrovcům, neboť, jak uvedly, pouze po udělení výjimky jim bude umožněno provádět nezbytné zásahy vedoucí k tlumení další gradace kůrovcovitých. Žadatel zdůraznil, že umožnění plnění zákonných povinností uložených mu jako vlastníkovi lesa zákonem o lesích je jednoznačně ve veřejném zájmu.
Při posouzení „jiného veřejného zájmu, který převažuje nad zájmy ochrany přírody“ Agentura zdůraznila, že se gradace podkorního hmyzu v zájmovém území nijak významně neprojevuje. Kůrovcová situace je podle ní stabilizovaná. Agentura dále uvedla, že „považuje za důležité reflektovat potenciálně krajní situaci s poměřením jiného veřejného zájmu se zájmem ochrany přírody, kdyby reálně došlo k rozsáhlé kůrovcové gradaci, jinými slovy situaci, pokud by populační hustota kůrovců dosáhla takového kalamitního stavu, v jehož důsledku by vznikaly souvislé holiny a došlo by tak k významnému narušení nebo odstranění lesního prostředí. Lesní porosty, které by byly nahrazené holinami, by zároveň (byť dočasně), přestaly plnit své ekologické a krajinné funkce.“ I z další argumentace Agentury je patrné, že za podstatné pro udělení výjimky, považuje zasahování proti kůrovci, kterým se prodlouží doba životnosti lesů a obnova porostů.
Soud uvedl, že správní orgány by měly při vážení vzájemně si konkurujících zájmů posuzovat, zda neexistuje optimální řešení, při kterém bude možné jiný veřejný zájem naplnit při co nejmenším zásahu do zájmů ochrany přírody.
Podle soudu Agentura, ani žalovaný však této povinnosti neodstáli. Agentura sice popsala, jaké prostředky dává žadateli při asanaci kůrovcových stromů zákon o lesích, avšak následně již neuvedla, z jakého důvodu nemůže vlastník lesa zasahovat proti kůrovci právě těmito standardními lesnickými metodami a je nutné udělit výjimku, která na předmětném území umožňuje zcela zásadní zásah do krajiny. Agentura ani žalovaný se však možností jiného uspokojivého řešení nezabývali, když nezvažovali ani možnost, že vlastník lesa by měl být schopen zamezit rychlému rozpadu porostů na velkých plochách, resp. zajistit prodloužení doby rozpadu a následné obdoby na co nejdelší možný časový úsek při použití standardních a včasných postupů s ohledem na zákonem stanovenou povinnost prevence.
Správní orgány tedy pochybily, pokud při poměřování obou veřejných zájmů nezohlednili to, že Lesy ČR mohly využít pro asanaci kůrovcem napadeného dřeva opatření a možnosti stanovené lesním zákonem a prováděcí vyhláškou č. 101/1996 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o opatřeních k ochraně lesa, včetně vymezení základního, zvýšeného a kalamitního stavu. Stejně tak žalovaný neodůvodnil, proč zmiňované funkce lesa, včetně výchovy nově vzniklých a vznikajících smrkových mlazin, nemohly zůstat zachovány, event. probíhat na základě oprávnění daných žadateli zákonem o lesích.
Z lesního zákona je patrné, že zákon pamatuje na možný vznik kalamitních situací a pro takové případy umožňuje vlastníkovi lesa přijmout přiměřená opatření. Stejně tak řeší i oprávnění při obnově lesa, těžbě dřeva i dalších činnostech spojených s hospodařením v lese. Tímto hlediskem se ale správní orgány při poměřování obou veřejných zájmů nezabývaly a nedostály tak své povinnosti řádně zdůvodnit převahu jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody.
Soud proto shledal důvodnou žalobní námitku, ve které žalobce zdůraznil, že žalovaný porušil povinnost pokusit se nalézt při vážení jednotlivých vzájemně si konkurujících zájmů jiné uspokojivé řešení s mírnějšími dopady na zájmy ochrany přírody. Soud navíc závěry správních orgánů při poměřování dvou veřejných zájmů vyhodnotil jako vnitřně rozporné.
Soud proto dospěl k závěru, že žalovaný dostatečně neodůvodnil, že je naplněn tvrzený důvod pro udělení výjimky, tedy převaha jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, který je dán zákonem o ochraně přírody a krajiny. Tímto zásadním převažujícím zájmem, podle soudu, nemůže být jakýsi hypotetický předpoklad, že by v budoucnu mohlo eventuelně dojít ke gradaci kůrovce.
Vzhledem k tomu, že žalovaný dostatečně neodůvodnil naplnění důvodu pro udělení výjimky podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody, nezabýval se již soud správním uvážením žalovaného ohledně stanovení jednotlivých podmínek pro danou výjimku. Při nenaplnění důvodů podle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody totiž výjimka vůbec nemůže být udělena.
Soud proto napadené rozhodnutí žalovaného zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a v souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.)
Právní věta
Podle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny může výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích orgán ochrany přírody povolit v případě, 1) kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo 2) v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud 3) povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území.
V případě vážení dvou veřejných zájmů, které jsou v kolizi, musí správní úřad nejprve řádně určit a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost v obou v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva.
Při řešení kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného zájmu a z obou veřejných zájmů, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.“
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14.11.2023, č.j. 11 A 93/2022-64
Žalobkyně Mgr. Š. Š. usilovala o prosazení stavby v blízkosti lesa s odůvodněním, že stavba umožní zabránit krádežím dřeva a posílí ochranu lesa. Správa Národního parku Šumava svým rozhodnutím neudělila žalobkyni pro stavební záměr v CHKO výjimku dle § 43 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ze zákazů ve zvláště chráněných územích dle § 26 téhož zákona. Rozhodnutí Správy Národního parku Šumava potvrdilo Ministerstvo životního prostředí.
Žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí – žalovaný (dále „stěžovatel“) podala žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. V projednávané věci se konkrétně jednalo o výklad a použití § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Předmětem sporu byla otázka, zda stěžovatel porušil svou správní praxi, dostatečně zjistil skutkový stav a zda měl provést test proporcionality.
Krajský soud
Krajský soud se zabýval rozhodnutími správního orgánu prvního stupně o udělení výjimky z let 2010 až 2020 a dospěl k závěru, že došlo k neodůvodněnému porušení zavedené správní praxe, neboť některá kritéria jsou hodnocena v napadeném rozhodnutí odlišně. Konkrétně poukázal na rozhodnutí z 6. 6. 2019 (stavba rodinného domu v k. ú. Zdíkov), rozhodnutí z 10. 6. 2015 (stavba chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť) a rozhodnutí z 20. 5. 2016 (plocha výroby a skladování v k. ú. Vimperk).
Rozhodnutí je vnitřně rozporné ve vztahu k posouzení veřejného zájmu vůči zájmům soukromým. Závěr o narušení krajinné struktury rozptýlené zástavby je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.
Soud také přisvědčil námitce žalobkyně spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních ohledně existence cenných biotopů na pozemcích. Dle správního rozhodnutí se původní nepřírodní biotop zjištěný mapováním AOPK ČR v roce 2010 během 10 let změnil na přírodní biotopy horské trojštětové louky a podhorské a horské smilkové trávníky a cenná vegetace se vyskytuje na celé ploše pozemku. Takové závěry ale nemají oporu v řádně provedeném dokazování. Správní orgány se také vůbec nezabývaly tím, že pozemek, na němž by měl být záměr realizován, je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Krajský soud proto rozsudkem ze dne 25. 5. 2022, č. j. 51 A 29/2021–64 rozhodnutí stěžovatele zrušil.
Kasační stížnost
Stěžovatel se kasační stížností domáhal zrušení rozsudku krajského soudu u Nejvyššího správního soudu.
Podle stěžovatele správní orgány nerozhodly v rozporu se správní praxí a neporušily žalobkynino legitimní očekávání. Žádná kritéria, která byla v prvostupňovém rozhodnutí vyhodnocena v neprospěch žalobkyně, nebyla v předchozích rozhodnutích argumentem pro povolení výjimky.
S ohledem na posuzování dopadů záměrů na krajinný ráz, lze porovnávat pouze záměry obdobného charakteru navržené ve stejném krajinném prostoru, tj. v území se shodnými přírodními, kulturními a historickými charakteristikami. Záměr žalobkyně nelze porovnávat se záměry povolenými správou CHKO v k. ú. Chlístov u Lažišť a v k. ú. Vimperk, neboť tyto lokality se nenacházejí v krajinném prostoru Stašsko – Zdíkovsko.
Stěžovatel navíc dodal, že stavbu chalupy v k. ú. Chlístov u Lažišť správa sice povolila umístit na „poměrně hodnotnou louku“, ale šlo o přírodní stanoviště běžně se v CHKO vyskytující, nikoli o evropsky významné stanoviště, jako v případě žalobkyně. Zastavitelná plocha ve Vimperku se nacházela při okraji pozemku mimo část vymezenou jako evropsky významné stanoviště, v níž zároveň nebylo shledáno vhodné prostředí pro výskyt zvláště chráněného druhu. Záměr žalobkyně je navržen v jiném krajinném prostoru než uvedený příklad a návaznost záměrů na stávající blízké komunikace či zastavěná území stěžovatel zmínil pouze v souvislosti s jejich dopadem na zachování urbanistické struktury sídla.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud nejprve podrobně vyložil § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a konstrukci povolování výjimek.
Dle tohoto ustanovení může výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích orgán ochrany přírody povolit v případě, 1) kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo 2) v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud 3) povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území. Zákon zde stanoví tři možné důvody pro udělení výjimky a následné správní uvážení. Nejprve musí být naplněn některý z taxativně uvedených důvodů, což vůbec umožňuje uvažovat o udělení výjimky, a až poté má správní orgán provést správní uvážení. S ohledem na povahu správního uvážení v projednávané věci NSS poznamenal, že naplnění jednoho z důvodů pro výjimku, ještě automaticky neznamená, že ji žadatel obdrží.
NSS uvedl, že v prvním kroku je tedy posuzována subsumpce pod jednotlivé důvody udělení výjimky, ve druhém kroku je prováděno správní uvážení. Zároveň je nutné rozlišovat jednotlivé důvody pro udělení výjimky.
Poměřování by se již v prvním kroku provádělo v případě, že by tu proti sobě stály dva veřejné zájmy ve smyslu prvního důvodu pro udělení výjimky dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody). Ze zákona plyne, že již při subsumpci skutkového stavu pod tento důvod má správní orgán zájmy vážit. Pro udělení výjimky je potřeba, aby zájem na prolomení ochrany výrazně převažoval. Správní orgány a krajský soud veřejný zájem neposuzovaly, a ani žalobkyně jej netvrdila. První důvod nebyl předmětem správního řízení.
U druhého důvodu pro udělení výjimky (v zájmu ochrany přírody) se nemusí test proporcionality v první kroku subsumpce provádět. Zájem na ochraně přírody tu buď je, anebo není. Poměřování přichází v úvahu až v případě, že by možné udělení výjimky přímo primárně směřovalo k ochraně přírody, zájem by tu tedy skutečně byl, a bylo by při správním uvážení potřeba vyvážit dva konkrétní protichůdné zájmy na ochraně přírody. V projednávané věci ale stěžovatel činnost subsumovatelnou pod druhý důvod neshledal; bránění poškozování pozemku a krádežím dřeva za ni nepovažoval. Krajský soud se pak zaměřil pouze na střet veřejného zájmu a soukromého práva. Nezabýval se tím, zda je druhý důvod naplněn, ačkoliv to žalobkyně tvrdila. Nejvyšší správní soud se tak, vázán rozsahem kasačního přezkumu, nemohl věcí konkrétněji zabývat a vyložit, co je „v zájmu ochrany přírody“ a zda je tento důvod v projednávané věci aplikovatelný.
Třetí důvod pro udělení výjimky (činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území) nepřipouští v prvním kroku poměřování. Správní orgán posuzuje míru ovlivnění stavu předmětu ochrany, žádné zájmy nevyvažuje a zákonem stanovený důvod musí být pro udělení výjimky naplněn. Test proporcionality zde nemá místo, protože vyvážení soukromých zájmů a ochrany přírody a krajiny provedl již zákonodárce, který dal přednost ochraně. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou porušení správní praxe stěžovatelem. Krajský soud ve svém rozsudku uvedl tři konkrétní rozhodnutí, od kterých se měl stěžovatel nepřípustně odchýlit, a obecně dodal, že ve více rozhodnutích je též například zohledňována blízkost pozemku k hranici III. zóny CHKO.
Dle Nejvyššího správního soudu je při posuzování správní praxe třeba vycházet z rozhodnutí, která mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Nepřistoupil na názor žalobkyně, že je možné bez dalšího vycházet ze všech rozhodnutí o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nelze se ani omezit jen na jednu konkrétní lokalitu, v projednávané věci na Stašsko – Zdíkovsko. Relevantní mohou být i jiné lokality se stejným krajinným rázem, důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami.
Krajský soud se v rozsudku otázkou správní praxe nezabýval dostatečně. Nevymezil, jaký okruh rozhodnutí považuje za rozhodný pro její vytvoření a z jakého důvodu, přestože stěžovatel již v rozhodnutí uvedl, proč považuje namítaná rozhodnutí za odlišná. Jeho rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Krajský soud se bude muset v dalším řízení existencí správní praxe zabývat a konkrétně posoudit míru podobnosti rozhodnutí v relevantních aspektech, které vyloží, přičemž zohlední výše uvedené úvahy.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, napadený rozsudek krajského soudu proto dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Právní věta
Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zakazuje konkrétní činnosti na celém území chráněných krajinných oblastí a odst. 2 a 3 téhož ustanovení jejich výčet ještě rozšiřují pro první a druhou zónu chráněné krajinné oblasti. Tyto činnosti smí osoba na chráněném území činit pouze tehdy, pokud jí to povolí orgán ochrany přírody z taxativně uvedených důvodů.
Dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny výjimku správní orgán udělit může, přičemž by měl přihlédnout k obecnému principu, že výjimky se vykládají restriktivně. Stejná konstrukce se objevuje v § 45g zákona o ochraně přírody a krajiny, kde zákon rovněž preferuje zájem na ochraně přírody před případnými soukromými zájmy.
Povolení, souhlas, kladné stanovisko nebo výjimku ze zákazu pro evropsky významnou lokalitu (o kterou v projednávané věci jde) nebo ptačí oblast může udělit orgán ochrany přírody pouze v případě, že bude vyloučeno závažné nebo nevratné poškozování přírodních stanovišť a biotopů a nedojde k významnému soustavnému nebo dlouhodobému vyrušování druhů.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12.01.2023, č.j. 9 As 115/2022 - 36
Žalobce Ing. V. H. na svém lesním pozemku poškozeném těžkou technikou po nahodilé schválené těžbě provedl jeho zarovnání a uvedení do původního stavu navezením výkopové zeminy. Uvedl, že vytvořil pouze předpoklady k budoucímu zalesnění. K těmto úpravám si ale nevyžádal povolení (výjimku) od orgánů státní správy lesů.
Kontrolou České inspekce životního prostředí (ČIŽP) však bylo zjištěno, že nešlo pouze o zpevnění či zarovnání terénu, jak tvrdil žalobce, neboť došlo k terénním úpravám a navezení výkopového materiálu o mocnosti 0,6 až 1 m. Rozsah jednání, vymezila ČIŽP jako značný, neboť šlo dle výpočtů správního orgánu o 627,6 m3 navezeného materiálu na ploše 1 046 m2. ČIŽP do protokolu také uvedla, že nemá důkazy, odkud pochází výkopový materiál.
Prvostupňovým rozhodnutím ČIŽP byl žalobce uznán vinným tím, že „minimálně od 1. 8. 2017 do dne konání kontroly, tj. 27. 2. 2018, na lesním pozemku p. č. XB v k. ú. X realizoval nepovolené terénní úpravy spočívající v navezení vrstvy výkopového materiálu o mocnosti 0,6 m až 1 m, čímž porušil povinnost stanovenou v ustanovení § 11 odst. 1 a 4, § 13 odst. 1 a § 20 odst. 1 písm. b) a o) lesního zákona.
Tím se dopustil spáchání přestupku podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, za což byla žalobci uložena pokuta ve výši 295 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které bylo Ministerstvem životního prostředí - žalovaný zamítnuto a bylo potvrzeno rozhodnutí ČIŽP, Oblastního inspektorátu Praha. Žalobce se proti rozhodnutí bránil žalobou podanou u Městského soudu v Praze a domáhal se zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí.
Městský soud v Praze
V žalobě proti napadenému rozhodnutí uvedl žalobce 10 žalobních námitek. Soud žalobní námitky pro přehlednost rozdělil do tří skupin, a to námitky směřující proti části výroku o spáchání přestupku a naplnění jeho znaků (námitka první, druhá, třetí, čtvrtá a osmá), námitky proti procesnímu postupu (námitka pátá, šestá a sedmá) a námitky proti stanovení druhu a výši uložené pokuty (námitka devátá a desátá).
K první skupině žalobních námitek soud uzavřel, že tyto nejsou důvodné. Jelikož se žalobní námitky v zásadě obsahově shodovaly s námitkami odvolacími a úkolem správních soudů není opakovat správnou argumentaci správních orgánů, soud ve zbytku námitek vztahujících se k výroku o vině odkazuje na napadené prvostupňové rozhodnutí, neboť je v uvedeném rozsahu považuje za správné, zákonné a přezkoumatelné.
Soud uvedl, že z fotografií, jež jsou součástí spisového materiálu, je zřejmé, že navážku tvoří zemina, která však obsahuje segmenty, jež se v zemině přirozeně nevyskytují – například části cihel. Nejedná se o čistou (nekontaminovanou) zeminu, jak v řízení tvrdil žalobce. Závěr správních orgánů, že nepovolené terénní úpravy pozemku spočívaly v navezení vrstvy výkopového materiálu je tak správný a odpovídá obsahu správního spisu. Proto soud v této skupině shledal i osmou žalobní námitku nedůvodnou.
Ve druhé skupině žalobních námitek (žalobní námitky pět, šest a sedm) žalobce namítal procesní pochybení správních orgánů. Pátou žalobní námitku shledal soud jako nedůvodnou. Šestá žalobní námitka se vztahovala k formě výzvy k doložení majetkových poměrů žalobce. Soud proto shledal šestou žalobní námitku za částečně důvodnou, neboť v obecné rovině je nutné dát žalobci za pravdu, že nebyla dodržena forma usnesení požadovaná správním řádem pro tento úkon. Soud ale zároveň poznamenal, že smyslem citovaného ustanovení není lpět na formě stanovení lhůty k provedení úkonu, ale zabránit průtahům v řízení a zajistit řádné doručení výzvy adresátovi, proto tato vada řízení nemohla mít vliv na zákonnost prvostupňového rozhodnutí.
Sedmou žalobní námitkou napadal žalobce postup ČIŽP a žalovaného, kteří se dle jeho názoru dostatečně nevyjádřili k jednotlivým důkazním prostředkům předloženým žalobcem nebo je zcela ignorovali. Tutu námitku shledal soud jako částečně důvodnou. Konstatoval, že je povinností správních orgánů uvést, z jakého důvodu považují ten který účastníkem řízení navrhovaný důkazní prostředek, jakožto nosič důkazu, za nadbytečný a na základě jakých úvah se rozhodly ho neprovést. Tak učinil žalovaný například v napadeném rozhodnutí ve vztahu k odbornému stanovisku doc. Dr. F., předloženému žalobcem. Správní orgány se však nevypořádaly žádným způsobem s žalobcem označeným důkazem – zápisem z jednání žalobce s Lesy ČR. Jakkoliv mohly správní orgány považovat ve vztahu k posuzovanému jednání žalobcem předložený důkaz za bezpředmětný, bylo jejich povinností tyto úvahy v rozhodnutí vymezit a zdůvodnit.
Poslední skupina žalobních námitek se vztahovala ke způsobu uložení sankce a stanovení konkrétní výše pokuty uložené žalobci správním orgánem.
Žalovaný se v napadeném rozhodnutí ke stanovení výše pokuty vyjádřil stručně, přičemž vymezil rozdíl v ceně za uložení výkopové zeminy a výkopového materiálu na skládku. Dle § 37 přestupkového zákona musí správní orgán při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédnout zejména k povaze a závažnosti přestupku.
Stěžejním aspektem pro stanovení výše pokuty byla dle odůvodnění prvostupňového rozhodnutí částka, kterou by byl žalobce nucen vynaložit, pokud by navezený materiál odvezl na skládku. Aplikace takového hlediska při stanovení výše pokuty je však zcela nepřípadné, neboť sama ČIŽP i žalovaný shodně konstatovali, že původ navážky – výkopového materiálu nebyl v daném případě prokázán. Nelze tedy úvahy o výši uložené sankce založit na závěrech o možném alternativním umístění tohoto výkopového materiálu na skládku.
Pokud chtěl správní orgán stavět výši uložené pokuty na záměru žalobce zbavit se materiálu navezeného na pozemek XB, bylo jeho povinností to prokázat způsobem, o kterém nebudou důvodné pochybnosti. Nelze v jedné části rozhodnutí konstatovat, že nebyl zjištěn původ výkopového materiálu a jeho zjišťování pro posouzení věci vyhodnotit jako bezpředmětné a v další části tvrdit, že žalobce by tento materiál musel odvést na skládku, pokud by jej nenavezl na předmětný pozemek. Takto stanovená výše pokuty je proto nepřezkoumatelná, neboť nemá oporu ve správním spise.
Městský soud dospěl k závěru, že devátá a desátá žalobní námitka je důvodná, neboť se žalovaný ani ČIŽP dostatečně nezabývali odůvodněním výše uložené pokuty v kontextu všech zákonných kritérií.
Soud proto napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost (§ 76 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 s. ř. s.).
Právní věta
Rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li výše pokuty odůvodněna pouhou rekapitulací skutkových zjištění a konstatováním zákonných kritérií pro uložení pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem byla tato kritéria hodnocena. Úvaha správního orgánu musí vést k hodnocení individuální povahy protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska konkrétního dopadu na daný případ. V rozhodnutí o uložení správního trestu musí být zohledněna všechna kritéria, jejichž aplikaci zákon s výší správního trestu spojuje.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22.06.2023, č. j. 9A 117/2020-56