Žalobci J. B., byla poskytnuta dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 na opatření Obnova lesního potenciálu po kalamitách a podpora společných funkcí lesů. Jednalo se o stavbu „Povodňová opatření – Obora Žíkov“. V rámci dotace podporovaného projektu mělo být provedeno „čištění přilehlých svahů podél toku situovaného v lesním porostu, upravením vodního toku měl být zlepšen vodní režim v lesním ekosystému, dále se jednalo o zkapacitnění a stabilizaci koryta vodního toku – odbahnění koryta vodního toku, úpravu břehů a břehových porostů, odstranění škod na lesní cestě – rekonstrukce lesní cesty včetně propustku. Nad rámec projektu byla podél celého vodního toku zbudována hráz.
Rozhodnutím Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) ze dne 28. 8. 2020, č. j. SZIF/2020/0553655 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), byla žalobci podle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (dále jen „zákon o SZIF“), uložena povinnost vrátit finanční prostředky ve výši 9 491 819 Kč, jež mu byly poskytnuty jako dotace na opatření Obnova lesního potenciálu po kalamitách a podpora společných funkcí lesů, neboť zbudováním hráze porušil část A kapitolu 3 písm. l) Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova ČR na období 2007-2013 a taktéž čl. XIII odst. 1 dohody o poskytnutí dotace.
Po odvolání žalobce k Ministerstvu zemědělství – žalovaný, bylo jeho rozhodnutím „prvostupňové správní rozhodnutí SZIF“ potvrzeno a odvolání zamitnuto.
Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Mimo jiné namítal, že pokud by mu byla prokázána pochybení při realizaci dotovaného projektu), byl by ochoten přijmout sankci v přiměřené výši (stanovené na základě korekce odpovídající konkrétnímu porušení Pravidel), nikoli ovšem v hodnotě 100 %, neboť projekt byl řádně realizován a po dobu jeho vázanosti také plněn; uložená sankce je pro něj tvrdá a zcela likvidační.
Městský soud v Praze
Městský soud rozsudkem ze dne 16. 3. 2022, č. j. 18 A 59/2021-82 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Soud konstatoval, že žalobce do žádosti o dotaci uvedl nepravdivé údaje a spolu s ní předložil neaktuální projektovou dokumentaci (pominul v ní plánovanou realizaci sypané hráze); zároveň však soud akcentoval, že žalobce ještě před podáním žádosti o proplacení dotace tuto úpravu projektu prostřednictvím hlášení o změnách oznámil a Fond mu ji schválil, což by mělo být zohledněno při stanovení výše odvodu. Pochybení Fondu však městský soud spatřoval v tom, že žalobce nevyzval, aby se seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí poté, co do spisu bylo založeno sdělení Městského úřadu Rokycany; konstatoval ovšem, že žalobce neuvedl, jak tato vada ovlivnila zákonnost rozhodnutí. Městský soud též korigoval závěry žalovaného tak, že žalobce nepochybil, pokud nejprve identifikoval odstraňované následky povodně rokem 2011, avšak následně v žádosti o dotaci uvedl toho času aktuální povodeň z roku 2012.
Lze shrnout, že městský soud aproboval závěr žalovaného, že žalobce si byl již před podáním žádosti o dotaci prokazatelně vědom toho, že v rámci projektu bude provedena také sypaná hráz; v žádosti o dotaci tedy uvedl jednoznačně nepravdivé údaje týkající se technických parametrů stavby uskutečňované v rámci předmětného projektu. K žádosti předložil projektovou dokumentaci, kde nebyla realizace předmětné hráze uvedena, přestože věděl, že tyto podklady již nejsou aktuální. Zároveň však městský soud zdůraznil, že žalobce Fondu tuto změnu projektu oznámil a ten ji schválil.
Především však městský soud popřel názor žalovaného, že žalobci nemohl stanovit sankci ve výši přiměřené jeho pochybení. Odkázal na závěr usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, č. 3854/2019 Sb. NSS, že při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního pochybení a vycházet z principu přiměřenosti, tj. rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Byť byl tento názor vysloven na podkladě § 44a odst. 4 zákona č. 215/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), Nejvyšší správní soud jej následně v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 Afs 253/2020–31, č. 4176/2021 Sb. NSS, označil za přenositelný i na zákon o SZIF. Konstatoval, že není dán žádný rozumný důvod pro rozlišování mezi zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o SZIF, neboť oba právní předpisy se týkají dotací z veřejných prostředků, které představují obdobné dobrodiní ze strany státu; aplikaci zásady přiměřenosti je tedy třeba vztáhnout rovněž na rozhodování o vrácení dotace podle § 11a zákona o SZIF.
Kasační stížnost
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které navrhl jej zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Namítal, že soud vůbec nezohlednil rozsudek NSS ze dne 3. 5. 2018, č. j. 10 Afs 158/2017–63, dle nějž stěžovatel nemá žádný prostor pro moderaci výše uložené povinnosti vrátit poskytnutou dotaci; zároveň bylo v tomto rozsudku vysloveno, že pro dotace poskytované dle zákona o SZIF není relevantní (tehdy očekávané) rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 1 Afs 291/2017, neboť se týkalo pouze porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. b) a c) zákona o rozpočtových pravidlech.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti s poukazem na rozsudek NSS ze dne 3. 5. 2018, č. j. 10 Afs 158/2017–63, dovodil, že neměl žádný prostor pro moderaci výše vrácení dotace na základě úvahy o jeho přiměřenosti, a závěr městského soudu o potřebě ústavně konformního výkladu § 11a zákona o SZIF tak neobstojí, neboť výklad aplikovaný správními orgány byl Nejvyšším správním soudem shledán plně slučitelným s ústavním pořádkem. Ke stejnému závěru dospěl i Ústavní soud.
Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud akcentoval, že předmětem kasačního řízení je pouze právní otázka, zda byl Fond (a následně žalovaný) při odůvodňování žalobci ukládané povinnosti vrátit celou poskytnutou dotaci oprávněn toliko odkázat na příslušné ustanovení Pravidel určující konkrétní výši sankce, nebo zdali byl povinen posuzovat přiměřenost stanovovaného odvodu vzhledem k individuálním okolnostem daného případu (např. zohledňovat závažnost pochybení žalobce a reflektovat míru naplnění účelu dotovaného projektu).
Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatele uvedl, že z výše již zmíněného usnesení rozšířeného senátu (ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33) vyplývá obecná zásada, že při odnímání dotací je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti a nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek. Jak již přiléhavě konstatoval městský soud, není dán rozumný důvod pro rozlišování mezi zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o SZIF, neboť oba právní předpisy se týkají dotací z veřejných prostředků, které představují obdobné dobrodiní ze strany státu. Závěry přijaté rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu ve výše uvedeném usnesení je tedy třeba vztáhnout jak na odvod za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel, tak i na vrácení dotace podle zákona o SZIF, k němuž došlo v posuzované věci. Nejvyšší správní soud dále v této souvislosti konstatoval, že předmětné usnesení rozšířeného senátu bylo vydáno po rozsudku č. j. 10 Afs 158/2017–63, a překonalo tedy stěžovatelem zmiňovaný výklad.
Nejvyšší správní soud uvedl, že nepostačuje konstatovat, jak to učinily správní orgány, že ze strany žalobce došlo k porušení kapitoly 9. písm. c) bod 1 obecných podmínek pravidel PRV, což má za následek sankci C, což dle kapitoly 16 bodu 2 Pravidel znamená snížení dotace o 100 % (v případě již poskytnuté dotace její vrácení).
Je třeba se zabývat zejména k námitce příjemce dotace tím, zda výše vrácení dotace není zcela nepřiměřená ve vztahu k porušení podmínek dotace. Konkrétně je třeba hodnotit poměr mezi závažností porušení podmínek dotace, které v posuzované věci spočívá v porušení měřitelných indikátorů týkajících se výstupu, a cílů projektu, k jejichž dodržování se žalobce zavázal v rámci dohody o poskytnutí dotace, a výší finančních prostředků (poskytnuté dotace), jež je žalobce povinen vrátit v důsledku tohoto porušení podmínek dotace.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou důvodné. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s. věty poslední.
Právní věta
Závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS, o aplikaci zásady přiměřenosti při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně v režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, je třeba vztáhnout rovněž na rozhodování o vrácení dotace podle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 01.02.2023, č.j. 2 Afs 73/2022-20